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客观全面把握政策切实做好新开工项目清理督查工作
——马凯同志在新开工项目清理督查动员会上的讲话
(2006年10月13日)
同志们：
根据《国务院办公厅关于开展新开工项目清理督查工作的通知》要求，国家发展改革委、国土资源部、环保总局、银监会、统计局、安全监管总局、质检总局、工商总局八个部门联合组成6个督查组，赴12个省区开展新开工项目清理督查工作。各部门对此项工作都非常重视，做了大量的工作。目前，人员分组、培训、印发督查手册等准备工作已经完成。按照国办要求，今天召开动员会，部署督查工作。下面，我就贯彻国办通知精神，做好督查工作谈几点意见。
一、充分认识新开工项目清理督查工作的重要意义
新开工项目清理督查工作是当前加强和改善宏观调控的重要措施，对于抑制投资过快增长、调整和优化投资结构、维护正常的建设秩序，都具有十分重要的意义。主要体现在以下四个方面：
(一)这项工作是控制投资过快增长的重要举措。今年以来，我国经济平稳快速发展并出现一些积极变化，保持了发展速度较快、物价水平较低、经济效益较好的势头。上半年GDP增长10.9%，比去年同期加快0.9个百分点。经济发展的基本面是好的。但同时也要看到，经济运行中存在的矛盾和问题仍很突出，特别是投资增长过快，货币信贷投放过多，外贸顺差过大等问题仍没有得到有效解决。 “三过”问题相互交织、相互推动，其中最突出的是固定资产投资增长过快。从8月份的统计数据看，经济发展基本符合宏观调控的预期方向，投资增长过猛势头有所收敛，但整体增幅仍处于高位区间。1—8月，城镇固定资产投资同比增长29.1%。新开工项目13.1万个，计划总投资4.5万亿元。新开工项目数量还比较多、规模还比较大，一些热点行业如钢铁等，企业新上产能的动力仍然较强。对此，今年以来，国务院领导多次强调，抑制投资过快增长，从严控制新开工项目是宏观调控的当务之急。
从上半年开始，国务院就加强固定资产投资调控，抑制投资过快增长作出了部署。6月份，国办印发了《关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目的意见》(国办发[2006]44号)，提出了全面清理新开工项目、从严审查各类拟建项目、加强土地和信贷管理等具体要求。在研究部署下半年经济工作时，中共中央、国务院以中发[2006]14号文件转发了《国家发展和改革委员会关于上半年经济形势和做好下半年经济工作的建议》，对如何控制投资过快增长，统筹解决“三过”问题，提出了继续严把土地、信贷“两个闸门”和市场准入“一个门槛”等措施。其中，市场准入政策讲了三条，第一条就是要从严控制新开工项目。主要是，对新开工项目进行全面清理。凡是不符合国家行业规划、产业政策、项目审核程序、用地政策和标准、环境保护、安全生产等准入标准的项目，要坚决停下来。由此可见，新开工项目清理督查工作不只是一次简单的清理和检查，而是关系到市场准入这个门槛能否真正发挥作用，14号文件提出的控制投资过快增长的措施能否真正落实的一项重要举措。我们督查组的每个成员要从贯彻落实中央方针政策和工作部署，促进经济平稳较快协调发展的高度，充分认识做好新开工项目清理督查工作的重要意义，增强责任感和使命感，切实按照国办通知要求做好清理督查工作。
(二)这项工作是促进投资结构调整的重要保障。近年来，国家及时采取了一系列宏观调控措施，初步遏制了部分行业盲目扩张的势头，但一些行业产能过剩的问题仍然没有得到根本解决。钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车等行业产能已经出现明显过剩；水泥、煤炭、电力、纺织等行业也潜在着产能过剩问题。今年以来，上述部分行业的一些新上项目仍然存在着违反国家行业规划和产业政策的问题，投资结构不尽合理，产品结构趋同现象比较明显，造成新的产能过剩隐患。从初步汇总地方上报的清理结果看，产能过剩行业也是新开工项目违规问题比较突出的行业。其中，焦炭项目违规率近50%，煤炭项目为42%，铁合金项目为39%，水泥项目为35%，电力和钢铁项目均为26%，纺织项目为22%。如果不能及时采取措施有效解决这些问题，势必会使一些产能过剩的行业再度盲目扩张，一些已淘汰的落后生产能力死灰复燃，势必加剧资源环境承载压力，势必延缓经济结构调整和经济增长方式转变的进程，年初确定的全年节能和污染减排目标也有可能落空。因此，有必要通过开展新开工项目清理督查工作，把产能过剩行业新上的违规项目坚决停下来，避免盲目投资和低水平扩张，促进投资结构调整和优化，使《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》(国发[2006]11号)精神落到实处。
(三)这项工作是规范项目建设秩序的迫切需要。当前，项目管理特别是新开工项目建设秩序比较混乱。在我们抽查的1—4月份3779个亿元以上的新开工项目中，有44.2%的项目没有土地批准文件，有43.9%的项目没有环评文件，22%的项目没有项目审核文件。从对地方报来的新开工项目清理结果看，仍有许多项目在征地、环评和项目审核等方面不同程度地存在着问题。在征地方面，“以租代征”问题相当突出，一些项目通过租用农民集体土地进行建设，擅自扩大建设用地规模，规避农用地转用审批；“以预代征”现象比较普遍，相当部分的项目只办理了土地预审意见就开工建设；还有的没有任何用地手续就占地开工。在环评方面，一些污染较重的项目没有任何环评手续就开工建设，有的是未通过环评审查就擅自开工；还有一些地方越权出具环评意见。在项目审核方面，主要是本应核准的钢铁、电力等一些热点行业项目没有履行核准手续；还有一些市、县仍然存在越权审核、分拆审核的问题；备案管理在许多地方形同虚设，企业备案意识淡薄，很多应备案项目没有备案。征地、环评和项目审核尽管是很具体的管理工作，但执行得好坏，直接关系到中央宏观调控的成效。目前存在的建设程序执行不严肃、基层管理部门疏于管理导致的项目建设秩序混乱的问题，使抑制投资过快增长、促进结构调整的政策难以真正落实。因此，要通过开展新开工项目清理督查，重申和明确已有的各项规章制度，督促地方严格执行现行的各项建设程序，依法加强新开工项目管理，维护正常的建设秩序。
(四)这项工作是检查国家宏观调控政策是否落实的重要措施。按照国务院要求，新开工项目清理工作分为地方自查自纠和国务院派出督查组督查两个阶段。督查是整个清理工作的重要环节，直接关系到清理工作的最终成效。这次督查，要对各地贯彻执行中央投资调控政策的情况进行全面检查。包括，地方是否根据中发14号文件和国办44号文件精神，制定了加强固定资产投资调控、从严控制新开工项目的有效措施；是否严格按照清理范围和标准开展清理工作；对存在问题的项目，是否依法进行了处理；以及加强项目管理、建立健全投资管理长效机制等方面的情况。同时，还要通过督查，促使地方切实把思想认识和工作重点统一到中央的决策和部署上来，引导地方真正认识到投资管理和调控政策执行过程中存在的问题，以及这些问题进一步发展对经济和社会造成的危害，促使各方面真正下决心，采取得力措施，确保中央宏观调控政策不折不扣地贯彻执行。
二、准确把握督查工作的重点内容
为了保证本次督查工作取得实效，在对地方的清理整改工作进行全面检查的基础上，各督查组要根据清理新开工项目的六项标准，针对违法违规建设中的突出问题，进行重点督查。具体是：
(一)产业政策方面。重点检查产能过剩行业新上项目违反国家产业政策的具体情况；涉及生产力布局的，要检查是否违反经批准的发展建设规划以及各类项目是否执行了国家颁布的能耗、水耗、资源综合利用和质量、技术、规模等市场准入标准。
(二)项目审核方面。重点检查地方在执行项目审核程序中的越权审批问题，特别是钢铁、电力等重点行业；是否存在以备案代替核准的问题；是否存在未通过用地预审和环评审批，但已审批或核准的问题；是否存在“分拆审核”的问题。
(三)土地审批方面。重点检查土地“以预代征”问题、“以租代征”的问题；土地预审、农用地转用和土地征用制度执行情况，是否存在越权审批的问题；是否存在应备案项目未备案，但已办理土地利用相关手续等问题。
(四)环评审批方面。重点检查化工、纺织印染、焦炭等高污染行业执行环评制度的情况；是否越权审批或未按《环境保护分类管理名录》进行审批；是否存在应备案项目未备案，但已通过环评审批的问题。
(五)信贷政策方面。重点检查发放项目贷款是否符合项目审核、土地审批、环评审批等各项前置许可的情况；是否存在越权审批、违反资本金比例要求或违反打捆贷款相关规定的问题；是否存在将流动资金贷款用于固定资产投资等问题。
(六)安全管理方面。重点检查煤炭和其他矿山项目是否经安全监管部门、煤矿安全监察机构审查同意安全设施设计；是否执行安全设施“三同时”制度等问题。
在检查具体项目的过程中，既要抽查地方自查后认为没有问题的项目，看是否真正符合清理标准；也要抽查有问题项目的整改落实情况；还要抽查依据统计口径应该清理，但地方认为不属于清理范围的项目，看情况是否属实。
三、督查工作中需要把握的原则和要求
这次督查工作范围广，内容多，时间紧，任务重。为了开展好这项工作，在具体工作的方式方法上，应注意把握好以下几点。
(一)深入实际，全面做好督查工作。各督查组可以采取听汇报和实地检查相结合、了解面上情况与随机抽查相结合等多种方式开展督查工作。既要通过召开座谈会等形式，广泛听取地方政府和相关部门的汇报，了解基本情况，核查相关文件；也要有重点地选择一些市县、企业和项目建设单位，进行实地调查和检查，掌握真实情况。要注重查实情、听真话、看实效。力戒形式主义，防止走过场。要紧紧围绕产业政策、项目审核、土地审批、环境影响评价、信贷政策、安全监管6个方面，对地方的清理工作进行全面检查，注意不要把督查工作变成本部门的业务工作检查。
(二)准确把握政策，依法开展督查。本次清理和督查工作最显著的特点就是“合法清理，依法督查”，这是国家采取“法律手段”进行投资调控的一次重要实践。要求各地方严格按照相关法律法规、政策规定和建设程序，依法对新开工项目进行全面清理。这些政策和法规，同样也是我们督查工作的主要依据。目前，我们已将相关的法规性文件汇编成督查手册。希望各督查组在出发之前，认真学习和领会；在具体督查工作中，要认真理解和执行。对每一项具体的检查，都要做到有法可依、有据可查。对督查中发现的问题，要坚持原则，敢于讲真话，讲实情，提出合理的处理意见和进一步整改的建议。
(三)实事求是，客观公正地开展工作。要全面准确地评价地方的清理和整改工作。既要注意发现和总结地方在清理新开工项目，建立和完善新开工项目管理制度等方面好的经验和做法；也要分析违规现象的背后原因，判断地方对中央投资调控政策的执行情况。要抓住鲜活的典型事例，既可以是正面的经验总结，也可以是严重违法违规项目的深入分析。要注意从体制上、机制上和管理制度等方面研究问题，为建立健全投资管理的长效机制，切实搞好投资宏观调控提出对策建议。
(四)督查工作要与宣传中央的政策紧密结合。国务院部署开展清理违规项目，检查落实情况，目的是要进一步增强各级政府依法行政的理念，确保政令畅通，把中央确定的各项工作任务和政策措施真正落到实处。从根本上讲，是要把各方面发展的积极性引导好、保护好、发挥好。因此，各督查组在督查工作中要注意做好中央宏观调控政策的宣传工作，引导地方正确认识清理新开工项目的重要意义，切实贯彻落实科学发展观，增强大局观念和责任意识，处理好全局利益与局部利益、长远利益与短期利益的关系。
(五)充分交换意见，加强与地方政府的沟通。顺利完成督查任务，离不开地方政府的支持。督查组要与地方党委、政府以及相关部门保持密切沟通，注意听取当地同志的意见和建议。各督查组完成工作任务后，要向省级政府通报督查情况，交换意见。另外，根据国办通知要求，10月27日之前，各督查组要结合对各地清理上报材料的分析和督查了解的情况，完成督查工作报告。
同志们，今年是“十一五”的开局之年，是我们在新的历史起点上继续前进的一年。上半年开局顺利，总体形势是好的。做好下半年经济工作的关键，是按照中央14号文件要求，统一思想认识，完善调控措施，狠抓工作落实。如果中央的宏观调控政策落实的好，就可以把经济发展的良好态势保持下去；如果没有真正落到实处，就有可能造成大的影响。在这个事关全局的问题上，我们要统一思想认识，倍加珍惜来之不易的成绩。督查组的各位成员一定要高度负责，突出中心，把握重点，紧紧围绕国务院确定的督查内容开展工作，努力完成好督查任务。同时，特别要加强廉洁自律，严格遵守各项廉政规定，轻车简从。大家来自不同的部门，要服从督查组长的工作安排，成员之间要互相尊重，加强协作，加强沟通，密切配合，通力合作。最后，祝同志们工作顺利，一路平安，预祝督查工作取得圆满成功。
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