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在许多部法规中,都设立了罚款的项目,其目的是通过罚款使违法现象减少。但不知何时,罚款和执法单位的行政经费挂上了钩。也就是说,罚款多,经费就多,甚至执法人员的待遇也高。这样一来,罚款就和过日子联系到了一起,罚款的动机和效果也就很值得怀疑了。其一,罚款的积极性会来自于关心自己工资,难免乱罚款;其二,执法者从内心深处并不希望无人违法,否则自己就会饿肚子;其三,罚款的尺度总会掌握在自由裁量的中线,罚轻了,影响创收,罚重了,没人敢违法了,等于“竭泽而渔”,就不能“可持续发展”了。因此有些人就不想把违法现象斩草除根,而要当做韭菜地,长了就割,割完再长。于是,执法成了一种产业,法律成了生产工具。违法者也摸到了规律,只要罚款低于违法的收获,就有“利润”,今后还可继续违法。
周而复始,形成一个怪圈。违法者“养活”着执法者,执法者“扶持”着违法者,违法现象何时能够杜绝就很难说了。同时,也形成一个悖论,如果今年的罚款比去年多,是说明执法比去年严了,当做政绩来表扬呢,还是证明违法现象比去年多了,当做错误来批评呢?公平地讲,出现这种现象,也不能怪执法者觉悟低,而是政策不科学,不应单纯根据罚款多少来决定拨款的多少,更不能把罚款当做执法单位给财政收入做的贡献大加鼓励。
有的地方,政府也意识到这个问题,罚款不再给执法单位返还,财政按预算该给多少钱就给多少钱。中央也出台了治理三乱的若干规定。有的执法单位又说了,执法也要有成本,执法力度大了,就要多用人、多出车、多耗油,你不多给钱,违法就治不了。这种说法好像也有一定的道理,但怎么证明你执法力度大呢,只有一个衡量标准,就是违法现象是否减少了。若达到执法的目的,一方面要利用罚款的功能,提高违法成本,使违法者得不偿失,再也不愿意违法;一方面要建立完善的考核监督机制,根据违法的减少来证明执法的成效,根据成效来测算执法的成本,再由此来决定拨款的多少。这样,才能形成良性循环。(孙学培/文)