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现行个税的制度失明和不公
财政部17日公布《我国个人所得税基本情况》。据透露,2008年全国个税收入3722亿元。从分项目收入看,近年来工薪所得项目个人所得税收入,占个人所得税总收入的比重约为50%。(中国新闻网6月18日)
综上,其想要说明的无非是这样几点:一、工薪阶层成为个税的主要来源是合理的——“目前工资性收入是我国城镇居民收入的主要来源”;二、个税发挥调节收入分配的作用是明显的——“个人所得税始终贯彻‘高收入者多缴税,低收入者少缴税或不缴税’的立法精神”;三、目前每月2000元的个税扣除标准(起征点)是恰当的——“如果大幅提高费用扣除标准,受惠多的也是高收入者,中等收入者得益少”。
恰恰相反,在笔者看来,目前我国个税由于设计缺陷存在三种明显的制度失明,并由此形成三种税负不公:
其一,只见“工薪”,而相对不见、无视其他“所得”类型和社会收入。“工资、薪金所得”仅仅只是十一项应缴纳个税的所得项目中的一项,还有“生产、经营所得”、“财产租赁所得”等十个其他所得项目。但根据学者研究,在目前我国城镇居民的总收入中,除了显性、已被统计到的公开收入之外,还存在大量以隐性状态存在的灰色收入。如2005年的城乡居民收入总额约12.7万亿,其中未被统计到(当然更不会纳税)的灰色收入便高达4.4万亿,占前者的35%。个税拿其他所得、灰色收入没有办法,而一味将工薪阶层的工薪收入作为个税的主要来源,显然既不合理,也不公平。(《21世纪经济报道》2007年6月12日)
其二,只见“个人”,而无视“家庭”。所谓“养家糊口”是说个人生活以家庭为基本载体展开,“个人所得”严格讲应是“家庭所得”。但目前的同样一份收入,无论家庭成员多寡、养家糊口负担的轻重,均按同一标准征税。这如何谈得上合理,又如何能真切地体现“高收入者多缴税,低收入者少缴税或不缴税”?
其三,只见“所得”,而无视“所出”(纳税人基本生活支出和成本)。“公民基本生活费不纳税”乃是一项最基本的个税征收原则,所谓“基本生活费”除了一般的吃饭穿衣等底线生活费用外,在现代社会显然还应包括教育、医疗、住房等必要生活开支,比如供养子女读书的费用、看病住院的个人支付部分、租房支出或自主房屋的按揭贷款及利息等——可上述三项长期以来被舆论当做“三座大山”的基本生活费用,均不在现行个税法的免征项目中。
这种背景下,当前每月2000元的个税扣除标准(起征点)何以会被认为是恰当的呢——“如果大幅提高费用扣除标准,受惠多的也是高收入者”?——难道在现今的城市生活(更不用说大城市了)中,一个工薪人员如果每月两三千元的收入,在供养孩子读书、看病、买(租)房后,还足以维持自己和家庭体面的“基本生活”,并有余资纳税?(张贵峰)
时评:税制改革比起征点调整更重要
目前的税制结构导致广泛的税收冷漠症。也许舆论不应只是简单地呼吁政府提高个人所得税起征点,民众的眼光也不要只盯着这个数字。每个人都成为所得税的纳税人,反而可以为税制改革创造条件。
财政部个人所得税课题研究组近日发布一份题为《我国个人所得税基本情况》的报告,除介绍中国个人所得税的概况外,对公众较为关心的几个问题做出回应。关于“个税起征点是否应该上调”,报告持反对态度,其主要理由是:大幅度提高起征点后,高收入群体受惠多,低收入群体的利益反而会受损。因为,个税主要用于补助弱势群体等,如果扣除额提高过多,高收入者缴税大量减少,国家财政收入减少,国家对低收入群体的支出也会减少。
这样的逻辑似乎把两个完全不同的事情混淆在一起:人们要求提高个税起征点,是为了在征税环节减轻税负。个税报告关心的却是政府财政支出。但只要财政制度比较健全,这两点本来是可以鱼与熊掌兼得:政府可以一方面减轻中低收入者的税收负担,另一方面通过调整财政支出结构,增加中低收入者的财政受惠额。举个例子,即令税收不增加,政府取消公车支出,就完全有能力为农村居民建立起相当完善的医疗保险体系。
当然,过去若干年来,舆论一直致力于改革财政支出结构,政府相关部门也有不少动作,但调整的力度还不够大。这方面变革的迟缓不难理解:政府部门缺少动力自愿减少用于自身消费的那部分支出。只有纳税人、民众不遗余力推动,才有可能根本上改变财政支出结构。可以说,财政支出结构调整迟缓,说明民众的推动力太小。这有多种原因,其中一条是目前的税制结构导致广泛的税收冷漠症。
在法治较为健全的国家的政府税收收入中,以个人所得税为主的直接税比重是较高的。而在中国,政府财政收入的大头来自以流转税为主的间接税,而这样的税制结构使民众对自己的税负很不敏感。比如说,除了企业家、学者外,没有几个人关心增值税改革。相反,人们对个人所得税的风吹草动都很关心,大家也频繁提出提高起征点的诉求,这种民意压力也确实发挥了作用。
两者的对比,说明了一个虽然简单、未必人人都能接受的道理:如果要整体降低税负,并使税制合理化,那就最好让所有人都缴纳看得见的税,即直接税,在中国,最重要的就是个人所得税。这样的税制将把人民与政府之间的关系,以最简单的方式清晰而准确地呈现出来,从而培育出真正的纳税人———公民。它将能够推动税制趋向合理化,也推动政府财政支出结构合理化。
从这个角度看,也许舆论不应只是简单地呼吁政府提高个人所得税起征点,民众的眼光也不要只盯着这个数字。每个人都成为所得税的纳税人,反而可以为税制改革创造条件。
那么,在当下,如何降低个人税负?更可取的入手处是税制的合理化,比如实行“综合与分类相结合的税制”。按照这种税制,政府按月征收,但按年综合计算。可以抵扣家庭抚养、教育、大宗支出等因素,因而更为公平。实行这种税制,可以在不提高起征点的前提下,降低大多数中低收入家庭的税负。
不过,这种改革一再被推迟,此次的个税报告又重复了改革停滞的理由:目前的税收征管及配套条件不成熟。问题是,税务系统每年在征管体系建设上投入大量资金,难道这些投入还不足以建立起必要的征管体系?纳税人的税款供养了大批税务员,为什么就没有能力进行正确的改革?很多国家早在半个世纪前就已实行了综合计征的税制,我们今天仍然强调“没有条件”,实在说不过去。
□秋风(学者)