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在广州市妇联主席李建兰的印象中,广州至今只有一宗性骚扰官司是受侵害妇女获胜的。李建兰忧心忡忡地告诉记者,虽然《广州市妇女权益保障若干规定》施行已有13年历史,但近年来广州市妇女权益受侵害的领域出现了许多新情况、新问题。
2010年6月1日,经过重新制定的《广州市妇女权益保障规定》(以下简称“新规定”)开始施行,其中“性骚扰”的五种方式、相关单位的预防和制止责任、受害妇女的求助渠道等内容均被明确写入新规定这一地方性法规中。
性骚扰高发区的尴尬
广州市妇联提供的一份调查报告显示,广州市妇女权益被侵害的投诉案件近年来大幅增加,全市妇联系统2008年共接到妇女群众来访、来信、来电15849宗,一年接到的投诉案件就相当于1992年至1996年五年的投诉总量。
“对于性骚扰,妇联接到的投诉并不多,我们认为这是一种表象,其实在一些工作场所或者其他较为私密的空间,近年来发生性骚扰行为的现象还是相当普遍的。但是,绝大多数受侵害的妇女都采取回避忍让的态度,不愿或者不敢投诉。”李建兰分析,“这与性骚扰的特征有关,性骚扰行为隐蔽性高,大多发生在两人之间,所以取证、举证困难,再加上相关法制不健全,司法机关难以立案处理,这就造成受到性骚扰的妇女面临‘投诉无门’、‘诉讼难胜’的尴尬境地。”
“针对性骚扰以及其他一些妇女权益受侵害的新问题,我们一直在倡议重新制定一套法规来维护广州妇女的权益。”李建兰说,“早在四年前,市妇联就提议修改旧法,曾经两次向广州市人大提交新规定的草案,因为涉及一些立法难题,两次均未通过。”
李建兰还记得,2007年她接任市妇联主席之后的首要之事,就是邀请中山大学、暨南大学的法学专家再次成立“修法小组”,此后她身为人大代表,牵头找了另外9位人大代表联名会签,于2009年3月将新规定草案提交给广州市人大会议审议,此后又经过广州市人大常委会讨论和三次审议,于2009年12月17日广州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过,2010年3月31日又经广东省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准。
从“投诉无门”到“投诉有门”
“广州属于较大的市,只能进行有限度的立法,但是在这个‘有限’之中,我们还是尽了最大努力!”对于《广州市妇女权益保障规定》的颁布施行,广州市人大法工委副主任邢翔如此评价。
“即使在《中华人民共和国妇女权益保障法》中,对于什么是性骚扰,怎样界定性骚扰行为,都没有明确定义,只是对‘禁止性骚扰’进行了宣示性规定,虽然条款立了,但是没有细则,执行起来非常困难,公安、法院等接到此类报案或诉讼,只能按比较相近的《民法通则》上的侵权责任、《治安管理处罚法》中有关“猥亵他人”的条款或者《刑法》中有关‘以暴力、胁迫或者其他方法强制猥亵妇女或者侮辱妇女’的条款进行相应地处理。”邢翔为女同胞抱打不平,她感慨,“本来受到性骚扰的妇女已经羞于公开,再加上举证困难、无法可依,这些妇女如何保障自己的权益不受侵犯呢?”
“广州原先施行的妇女权益保障若干规定只有19条,而新规定增加到41条,其中直接与‘性骚扰’相关的就有4条,这无疑是一大进步!”邢翔进一步解释道,“新规定明确列举了性骚扰的五种方式,即‘语言、文字、肢体行为、图像、电子信息等方式’,也就是说,受到‘性骚扰’的女性只要对此进行取证、举证,就可以通过有关渠道来为自己维权了。”
邢翔特别指出,新规定首次明确“用人单位”和“公共场所管理单位”将承担“预防和制止性骚扰”的法律责任。“以前,妇女受到性骚扰之后,‘用人单位’和‘公共场所管理单位’一般不愿意管,他们认为‘性骚扰’是两人之间的事情,与单位无关。其实,职场‘性骚扰’往往是权力和欲望的产物,实施‘性骚扰’的人可能就是上司、高管甚至老板,受到‘性骚扰’的妇女人微言轻,其权益即使受到严重侵害,也不会被‘用人单位’重视。”
广州市妇联主席李建兰为新规定的颁布施行感到十分欣慰,她认为:“新规定首次创设了妇联维权意见书答复制度,强化了妇联在保障妇女合法权益中的地位和作用。”“从‘投诉无门’到‘投诉有门’,新规定更加明确了妇女受到性骚扰之后的投诉渠道,比如‘可以向公安部门报案或者向妇女联合会求助’。在不同的场所,‘女职工受到性骚扰,可以向所在单位或者所在单位的工会组织求助。妇女在公共场所受到性骚扰,可以向公共场所管理单位求助’。”李建兰说,以前性骚扰事件处理棘手,有关单位或者部门往往置若罔闻,或者相互推诿。“现在就不行了,接到报案、求助的单位应当依法及时处理。”
责任条款还是相当“软”
性骚扰立法,广州先行一步。但是,对于刚刚施行的新规定,广州市人大法工委副主任邢翔认为还有许多遗憾之处。
“我们在论证新规定的时候,非常希望对性骚扰作一个完整、清晰的定义或者界定。”邢翔回忆当时参考了不少西方法律典籍,她个人曾提出,“性骚扰就是违背妇女的意愿,对妇女进行语言、文字、肢体等方面的挑逗或者接触”,但是在论证和审议的过程中,多数法学专家认为,新规定作为地方性法规,既不能与国家宪法、法律、行政法规等“上位法”形成纵向抵触,也不能与其他地区的地方立法形成横向冲突,所以广州此次未能对“性骚扰”进行明确定义或者界定,只能“有限地”进行补充和细化。
“我们无法说明究竟什么是‘性骚扰’,这也许就是新规定最大的缺憾。”邢翔有感而发,她说,“正因如此,我们无法判定哪些性骚扰行为是严重的,还是轻微的,难以明确性骚扰者应该得到什么制裁。”邢翔并不讳言新规定的不足。
“新规定的责任条款也是相当‘软’的,也可以说是‘模糊不清’。”邢翔坦承,“新规定要求‘接到报案、求助的单位应当依法及时处理’,但是,这些‘单位’不处理怎么办?新规定并没有继续追究责任的条款。”