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上海市日前宣布,从即日起全面清理俗称“红头文件”的政府规章和规范性文件。其中规定,那些没有公开过的“抽屉文件”绝对不能作为执法依据。(6月12日新华网)
“红头文件”是各级政府的规范性文件,实践中,其效力往往不亚于法律。基于此,一旦政府意志有所偏差,制定出有问题的“红头文件”,所产生的后果也是有问题的。例如,湖北汉川市曾发出一纸“红头文件”,为酒促销,要求以后全市的公务招待都用某系列酒。该市一名乡镇干部算了笔账,一年下来,除去法定休息日,镇政府平均每天要喝3瓶酒。又比如福建平和县曾发出“红头文件”:没有初中毕业证,就不给办结婚证……这些年,问题“红头文件”实在是举不胜举。尽管有些“红头文件”在各方的努力下,已寿终正寝,但还有很多百般荒唐的问题“红头文件”在苟延残喘,或处于“襁褓”之中。
很明显,各种问题“红头文件”令人啼笑皆非的背后,往往存在设定公民义务或剥夺公民权利无法定依据、擅自设定行政处罚内容或自行规定罚没款的收缴方式、擅自设定行政审批事项或增加行政审批环节和条件等问题。我们说,问题“红头文件”之所以屡屡“出炉”,一个关键的原因在于缺乏有效的监督。
长期以来,多数“红头文件”都属于“抽屉文件”,不足为外人道也,正是因为这些问题“红头文件”从备案到制定到执行都在一个较为封闭的环境完成,其导致的看似莫名其妙的问题也往往难以得到有效的解决。很明显,一旦将“红头文件”从抽屉拿到阳光底下,让“红头文件”从备案、制定、执行都在一个公开透明的环境下,接受监督,很多问题都将在源头上得到治理。
当然,即便上海所有的“红头文件”都不存在问题,也有先公开后执行的必要性——事实上,此次清理要切实解决规章中存在的明显不一致、不适应、不协调的突出问题,特别是与上位法不一致的“硬伤”问题。
其一,“红头文件”毕竟是行政机关针对不特定的公民和组织而制发的文件,这类文件对公众有约束力、涉及到他们的权利和义务,其中一些收费、入学、就业等规定都涉及到了公民最关心最直接的利益问题,公民理应享有知情权。而根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条,涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的;反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;等等,都属于政府应当主动公开的信息。其二,尽管执法机关在依据“红头文件”执法时,执法的客体有权利知道其执法的依据,即有权利知晓执法者依据什么执法、法律地位如何等,否则执法行为会给外界带来名不正、言不顺、理不直、气不壮的感受。换而言之,依法执法的前提就是要有明晰的“法”,这个“法”即便是“红头文件”,不管是执法的主体还是客体,都应该有知情权,公开透明是基本要求。其三,任何规定都不会是十全十美的,“红头文件”也是如此。一方面,各级行政机关若要出台“红头文件”,须严格按照立法程序,并重视听取、采纳社会公众的意见、建议,汇聚民智;另一方面,“红头文件”出台后,要在第一时间听取社会公众的反馈意见,出现问题,以便政府法制部门、人大、群众、媒体等各种监督力量,及时介入。
因此,上海规定“红头文件”未经公开不能做执法依据,是值得鼓励赞扬的,也是值得其他各地借鉴和推广的,它有利于进一步树立依法办事、依法行政、依法执法的理念,有利于依法执法在建设法治政府、法治国家的道路上,不断迈开步伐。 (作者邓子庆)