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舟曲的启示
哀悼日:13亿人得记住这13万人
哀悼日,13亿人同悲,也同时记住了这座只有13万人口的陌生小城
8月15日,10点,太阳火辣。临时搭建的平台前摆满了花圈,废墟上的人们胸前佩戴着白花,寄托着对逝者的哀思。
仅仅7天前,这里还是繁华的闹市、密集的房屋、幽深的街道,而如今,一切被深埋于5米厚的泥沙之下,沉于穿城而过的白龙江中。
2010年8月7日夜至8日凌晨,甘肃甘南藏族自治州舟曲县突发特大泥石流,截至16日,已造成1254人遇难,490人失踪。2010年8月15日全国举行哀悼活动,以表达对遇难同胞的深切哀悼。
呜咽没有停止,生活却要继续。三分钟的默哀让整个县城没有了呼吸,炙热的煎烤,汗似雨下,泪如泉涌,滴滴落在埋藏着亲人的土地上。
这是第二个与舟曲命运相连的哀悼日,两年前,汶川地震带给这座县城的裂痕还未完全愈合,无情的泥石流再次把舟曲的伤口撕裂。
随后发生的一切变得熟悉而陌生。总理第一时间赶到灾区,救援部队全面展开救援工作,全国的救灾物资火速运达。
13亿中国人记住了这座只有13万人口的陌生小城。
泥石流将近千吨重的大小巨石头带至县城,城关一小的操场俨然成了存放着各种石料的“采石场”,教学楼后仰,躺在了公安局的家属楼上,相邻的两栋楼拧成了麻花,舟曲警方损失惨重,十分之一的警察罹难。10米高的泥浪所掠之处,将一切“掀翻”“按倒”“踏平”,一座两层小楼趴在一堆废墟上,人们通过残留的房顶认出这是原本立于300米外某位官员的房子。
泥石流卷带的淤泥充斥着半个县城。大多淤泥涌入一楼的门市,将整个房屋灌满。如今,人们走在淤泥路上,脚与门顶上的牌匾平行,半个县城的道路被淤泥抬高。180万立方米的泥石流不仅将三眼村、月圆村、春场村基本吞噬,还将大量物质带入白龙江中,形成至今都无法彻底解决的大型堰塞体。
泥石流把长约1.2公里的河道填满,令上游水位增高。尽管经多次爆破水位已明显下降,但如何解决淤堵已成较为棘手的问题。
兰州军区副司令员关凯在一次内部会议上透露,部队甚至将火箭爆破器、火炮等武器运抵灾区,但堰塞河段正处于县城之中,加之两岸高层建筑已在水中浸泡多日,若使用重型装备恐造成新的堰塞体,“现在是投鼠忌器。”关凯感慨。
大型设备进入灾区,清理工作加速,但搜救仍在进行。每挖出一具遗体,家人便会将其裹上棉被,抬上栓着活公鸡的担架。按当地风俗,鸡能招魂,让逝者魂有所归,入土为安。
泥石流冲击波
舟曲,地质结构复杂,近半个世纪以来,曾多次发生滑坡和泥石流灾害。然而,泥石流灾害从未如此惨烈。
经过灾害现场实地考察,国土资源部中国地质调查局副总工程师殷跃平告诉《中国新闻周刊》,从泥石流发源地到泥石流冲毁县城后汇入白龙江的沟口距离仅为6公里,而前后两者海拔高差为2500米,在这种高山峡谷区内,暴雨突袭,径流短,高差大,地质结构较为破碎,易形成特大型泥石流灾害。
更令人担忧的是,舟曲处于地震带上,历史上曾多次发生地震,而滑坡与地震有着重要关系。地震可造成山体松动,特别是汶川地震使舟曲山体遭受内伤,部分内部结构已经破坏,潜在的滑面已经贯通。而据测算,泥石流的物源区内有大量滑坡崩塌体,多达2500万立方米,此次仅冲出不足10%。
研究表明,舟曲降雨量在37到47毫米时就有引发泥石流的危险。而汶川地震后,这个临界值变得更低。在8月11日晚,28毫米的降雨量即造成南峪沟发生泥石流,1500名群众紧急疏散。
由此,天气预警变得尤为重要。8月7日当晚,舟曲县城雨并不大,然而,在三眼峪沟和罗家峪沟后沟口下起了大雨。遗憾的是,舟曲县城共56个监测点,而大雨发生在深山之中,并未在监测范围之内,一场灾难似乎不可避免。
这次泥石流恐怖的摧毁力令人心有余悸。殷跃平分析说,泥石流从山口未涌出时为沟谷型泥石流,出山口后马上撒开,变为面状泥石流,把村庄表层的土和建筑物带下来,形成新的物源和冲击力。经过1.5km左右到了县城,因建筑密集,“泥石流像盲肠一样一下子缩紧,又变成沟谷型流动”。峡谷区的泥石流流量每秒可达1500~2500立方米,但到居民区其行洪能力下降,排泄不畅,一些区域的过流能力不到每秒300立方米,冲击力变得更大。
在“八山一水一分田”的舟曲,耕地面积仅为3.17%,而适宜建房的区域则更为稀少,人们便倚沟建房,在楼上延伸出去,“占天不占地”。但舟曲城镇人口也由解放初的千余人增长至2万多人。64岁的张丑娃记得,县城两侧五六米宽阔的行洪河道随着居住区的扩大而逐年变窄,建房开始天地均占,到了80年代末就变成小河沟了,泉水也越来越少。
舟曲有着“泉城”的美誉,相传城中曾有99眼泉水,但因争地建房,人们甚至将泉眼用水泥封死,如今舟曲的泉眼已屈指可数。
消逝的森林
在张丑娃的记忆里,舟曲漫山遍翠,古树参天。但1952年,隶属于白龙江林业局的舟曲林业局(下称为舟林局)成立,开始对原始森林进行大规模地采伐。1953年,第一个五年计划实施,兰州建设需要大量木材,在此之前,宝成铁路开工,作为西北木材供给主要基地的舟曲,自然成为最重要的原木来源。
在舟曲,林业分属于两个林业部门。一个是舟曲林业局,至今仍是舟曲除县政府外唯一的县级单位,主管着多个国有大型林厂,并拥有林业检察院、医院、学校等机构;而另一个则是舟曲县林业局,负责除舟林局所属区域外的林业工作。
张丑娃回忆说,从山上砍的木头两三个人都抱不过来,因当时交通不便,木头便直接投入江中,顺水而下。在白龙江涨水的八九月份是采伐的高峰期,木头多得把白龙江完全盖住,顽皮的孩子甚至踩着木头可以过江。木头最终在四川召化被装上火车,发往全国。但水运的成本巨大,许多原木撞石损坏,在召化捞上的木头仅有一半左右。从1983年起水运改陆运。
然而,舟曲县境内的森林,经舟林局几十年的大量采伐,许多林场森林资源告罄,无材可伐。舟林局局长王洪云告诉《中国新闻周刊》,1998年停伐之前,舟林局有5000余名职工,算上局内家属,已近万人。
森林破坏的另一个主要原因是当地群众无度上山砍柴。群众烧柴,加之民用木材和乱砍滥伐、盗卖盗运木材,使全县森林资源每年以10万立方米的速度逐年减少。为此,舟曲县林业局曾于80年代实施供煤植薪,即农户栽一至三亩不等的树苗可获一吨煤,尽管效果明显,但因资金问题无果而终。
虽然政府鼓励农户用电,改变原始的生活习惯,但对于农民而言,电价较高仍是影响他们用电的最大瓶颈。
舟曲水电资源丰富,因水头落差大,在舟曲境界仅67.5公里的白龙江,已建及在建、筹建的水电站就已达10座。而在附近的拱坝河上,甚至一个电站的出水口紧连着下一个电站的进水口。舟曲水利水电局副局长曾永华告诉《中国新闻周刊》,舟曲已建成水电站37座,在建26座,最小装机容量为640千瓦。
然而,中小水利大兴并不意味着农民用电的实惠。因大多中小电站属于私人,发的电直接并入电网,每度5毛1分的价格让农民仍难以接受,上山砍柴仍是部分农民选择的过活方式。
《舟曲县志》中写道:生态环境超限度破坏的连锁反应,已带来越来越多的泥石流、滑坡等一系列严重灾难。
舟曲全县泥石流灾害隐患共有80多处,寨子沟、硝水沟、三眼峪沟和罗家峪沟等高频泥石流沟直接威胁着县城的安全。在舟曲,泥石流冲毁公路、桥梁的事每年都有发生,三眼峪沟泥石流仅1978年、1989年和1992年三次暴发就造成842间房屋毁坏,2人死亡,190多人受伤。
被称为“绿色宝藏”的舟曲开始出现绿色危机。但转机出现于1998年,甘肃省全面启动了国有天然林资源保护工程。截至目前,舟曲县林业局已实施天保森林管护面积118.4万亩,退耕还林13.9万亩。舟曲县林业局局长杨宝全告诉记者,随着生态恢复,一些珍稀动物在舟曲境内出现。但因当地土壤较薄,干旱少雨,“年年栽树不见树”,植被恢复并不乐观,植树后的成活率在干旱时节仅为10%。
舟曲县水保局局长高辉明对《中国新闻周刊》坦承,植被成活率低,给水土保持工作带来更大的难度。“客观上说,特殊的地质环境,人口增多,人类对大自然的利用、攫取、破坏都是形成泥石流的原因。”
不过,白龙江林业管理局党委书记火统元却较为乐观。他告诉《中国新闻周刊》,10年天保工程使整个林区林业量增长了10%。“虽然树没长大,但森林覆盖率上去了。”
多位受访官员均坦言,此次特大泥石流灾害与植被破坏有着重要关系。
在舟曲官方的数次新闻发布会中,对于环境问题大多避而不谈,但在8月13日,召开第8次新闻发布会,甘肃省水利厅办公室主任贾文平表示:“此次舟曲特大泥石流发生与这个区域植被破坏严重有着重要关系。”这是官方第一次就此问题公开表态。
此次特大泥石流中,山峪中专门用来拦截泥石流的谷坊坝在泥石流中被冲毁,其质量和设计问题也被广泛质疑。一位村民告诉记者,谷坊坝几十米高,十余米宽,但其出水口只有一人多高,宽度只能容两个人并肩走过。村民们猜测:因谷坊坝为梯级修建,暴雨突降,无法及时泄洪,便会一级级形成多个天然水库,最终溃坝导致了此次灾难。
专家表示,此种说法并无科学根据,但仍对建设标准低下表示了担忧。殷跃平告诉记者,7道拦挡坝冲毁了5道,其调查时发现建坝的主要材料是江砌块石。根据我国防护规范,这种防护标准只适应于一般的集镇和人比较少的地方。
“必须要用更加坚固的钢筋混凝土工程来拦挡,用江砌块石的没有一个不被破坏的,比如绵竹文家沟泥石流,也全都被冲毁了。目前我国防护标准在抗冲击力这一部分的计算偏低。”殷跃平说。
除此之外,我国现行泥石流防护标准较为落后,其中的降雨数据多为上世纪60~80年代统计的,数据一直没有更新。“这次舟曲的降雨就相当于一年的四分之一。”
因局地降雨的变化非常大,殷跃平建议,针对小流域建立适合地质灾害检测预警的气象或降雨的台站,在群测群防体系基础上,完善群专结合。
记者在泥石流沟口发现多个采石场,炸药炸过的痕迹极为明显,但专家称,采石场是对松散的地方进行解体,但它跟此次物源没有可比性,采石场并没有对基岩进行开采。
迁城之困
舟曲临江而建,白龙江自西北而东南,横穿泉城之南,其北三眼泉溪水穿城注入白龙江,两岸山势陡峻,气势巍峨,因而造成白龙江北岸洪淤冲击扇上有河漫滩地,早在三国时期,姜维便屯兵于此。
尽管舟曲的大小泥石流沟有一百多条,但专家指出此地人类活动历史久远,水热资源较为丰富,人类居住已相对稳定。此次泥石流之后,关于舟曲迁城的议题曾甚嚣尘上。舟曲县县长迭目江腾告诉《中国新闻周刊》,现在还处在抢险救灾阶段,县城并没有搬迁计划。
在殷跃平看来,舟曲要考虑“以限为主”,顺应自然,县城不能无限制地建设和扩大规模。
据媒体报道,当地政府曾想以土地置换的方式,将处于危险边坡的村庄迁走,仅此一项,就需要数千万元的安置费用,再加上倒塌危房群众的房屋重建数亿元,舟曲财政无法支付这个天文数字。
但数年前,舟曲县政府专门设立移民办,将自然条件恶劣,土地贫瘠的乡镇的部分居民实施异地搬迁。因为土地贫瘠,土层较薄,水土极易流失,当地甚至流传着一夜之间丢田的故事。当年参与搬迁工作的一位官员告诉《中国新闻周刊》,人多地少的乡镇都会分到移民指标,而此举也实属无奈,“几个兄弟分家,一个人才分到6分地,连吃饭都成问题”。
舟曲的一些群众遂被迁至安西、民勤等地,有的甚至远赴新疆。然而,不少群众因不习惯外地生活,悄悄迁回舟曲,随后外迁的居民越来越少。
对于舟曲的现状,殷跃平认为,首先要保持流通区的通畅,并对泥石流的发源地进行固源,建钢筋混凝土结构谷坊拦挡,同时加强植被建设。
但目前舟曲仍有发生泥石流的可能。舟曲水保局局长高辉明介绍,舟曲现在仍有7处险情,如遇强降雨,将提前发出预警。8月17日,甘肃气象部门警告,未来5天,舟曲灾区将降暴雨,为防止二次灾害发生,专家根据近几天地质灾害应急排查结果制定已编制了《舟曲县城及周边地区地质灾害紧急防灾预案》,对6个泥石流隐患点和3个滑坡隐患点提出防范措施。
舟曲县副县长杨尤荣告诉《中国新闻周刊》,目前天气预报现已实行两小时一报制度,做好应急预案,并挖开泥石流区域两侧的排水渠。
如今,清淤工作仍在继续。在这片已废墟之上,一个永久性的警示纪念地或将建立,悼念逝者,警示来人。迭目江腾两年之前曾向媒体表示,舟曲希望从农业贫困县走上一条持续发展的生态之路,争取将荒山野岭恢复成曾经的原始森林地貌,从山水资源上做文章、求发展。经历这场灾难之后,这个愿望似乎变得更为迫切,毕竟,人们更为怀念那个“两岸泉声飞吏署,四山岚气朴民廛”的陇上江南。
中国救灾实力有多强?
中国的抗灾能力,从时间轴来看,呈现出明显的橄榄形——在灾难发生后的紧急救援时刻,表现得很突出;但在灾前的预防和灾后的重建,能力相对弱小
西南五省大旱、玉树地震、多省洪灾、舟曲泥石流……2010年,在刚刚过去的8个月里,中国经历了太多不幸和苦难。据国土资源部的《全国地质灾害通报》,2010年上半年,全国共发生地质灾害19553起,是去年同期的10倍以上。
“多难兴邦”,两年前的汶川地震之后,温家宝总理曾经在北川中学的黑板上写下这4个大字——这也是对国人极大地鼓舞。
中国,有70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。两年过去了,这个世界上自然灾害最为严重的国家,准备好了吗?
“中国目前的抗灾能力,从时间轴来看,呈现出明显的橄榄形——在灾难发生后的紧急救援时刻,表现得很突出;但在灾前的预防和灾后的重建,能力相对弱小。”清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜,在接受《中国新闻周刊》采访时如是说。
预防,从5000万到50亿
“1990年-2008年间,我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人(次)受灾,倒塌房屋约300万间,紧急转移安置人口约900万人,直接经济损失近2000亿元。”在2010年5月7日的“国家综合防灾减灾与可持续发展论坛”上,民政部国家减灾中心周洪建给出了以上数据。
他在一幅中国地图上标注:在东北,“显著变暖,极端高温频繁”;在华北,“降水明显减少”;在长江流域,“中下游降水增多,洪涝频繁,上游降水减少,干旱加重”;在东南沿海及华南地区,“台风和咸潮灾害加重”;在西北,“明显变暖,冰川后退”;在青藏高原,“雪线上升”;在西南地区,“降水增加,但季节性干旱频繁发生”。
在中国地质环境监测院地质灾害调查监测室主任周平根的地图中,这7大区域更是被细化成了约20万个点,分布在他那1640张以县为单位的“地质灾害易发性分区图”上。在这1640个县里,有1000多个县已经完成了地质灾害气象预警系统,“但真正做得好的不多”。
就在舟曲泥石流发生前一周,国土资源系统的专家在重庆探讨,“中国自然灾害的风险究竟有多大?”
“我们不能总是强调人定胜天,我们要顺应自然的规律。在中国,我们评估后给出的数据是,在预防上,我们没有把握说零伤亡,我们的最低风险仍然有300人。这就意味着,即使按照发达国家的水平加大投入,我们每年仍然有300人左右无法避免因地质灾害死亡的命运。现在,除去特殊状况,中国平均每年因地质灾害死亡的人数约为七八百人。”周平根说。
《中国新闻周刊》采访的多位专家都表示,灾前的预防,是整个防灾减灾系统的重中之重。防患于未然,才能事半功倍。
但周平根认为,国家在地质灾害防治上的投入还远远不足。
在2008年以前,中央政府每年在地质灾害治理上的投入是5000万元,但汶川地震后让国家对自然灾害的防治更加重视。周平根介绍,2009年,中央财政投入了8亿治理经费,2010年投入了14亿, “2011年,我们要争取50亿以上的投入用于地质灾害的防治,我们准备把这个写入‘十二五’规划中。”
地质灾害防治经费的投入主要包括三部分。周平根解释,“一是采取工程治理现有的特大型地质灾害隐患点;二是搬迁一些重灾区;三是加强非工程措施,主要是用来发动群众群测群防,加强重点地区和重点灾害的专业监测,以及宣传防灾减灾的必备知识。”
对于重灾区的搬迁,周平根称,现在约有1万个重灾点需要搬迁,涉及人数为100万人左右,“如果每年花20个亿搬迁20万人,5年可以搬完。”
救援,从应急到专业
汶川地震发生后,温家宝总理当即赶赴灾区,亲临现场指挥救灾。灾区各级政府快速启动应急预案,同时,部队也迅速投入到救灾工作中。中国快速、高效的救援行动,受到国内外的一致好评。
与此相对应的是,美国卡特里娜飓风发生时,美国总统布什还在度假,直到两天后才终止度假返回白宫。美国的救援指挥部于飓风发生36小时之后才成立,5个小时后才向灾区派遣第一支救援部队,人数只有1000人。而向来以行政高效著称的日本,在阪神大地震发生后,政府行动迟缓,备受民众指责。
“中国建立的应急救助体系和四级响应系统在汶川地震中充分发挥了作用。”邓国胜如是评价,“具有中国特色的政府主导、军队参与的紧急救灾模式具有明显优势。”
这套四级响应系统是王振耀推动建立的。那时,他刚刚上任民政部救灾救济司司长。2003年的“非典”触动了中国应急管理的软肋,从而催生了中国应急体系的从无到有。
到2005年禽流感爆发之时,这套应急体系已经逐渐成熟。2006年,国务院正式发布《国家突发公共事件总体应急预案》。一年后,《突发事件应对法》开始实施,中国的危机管理制度进入一个崭新的阶段。
如今,56岁的王振耀辞去民政府慈善司司长一职,跳槽到北京师范大学壹基金公益研究院担任院长。但谈到四级响应系统,王振耀仍然很自豪,“制度在那放着,当灾害发生后,死亡多少人,转移多少人数,倒塌多少房屋,应该启动哪一级的预案,主管领导什么时间到达现场,物资什么时候到达,都有明确的规定。即使我走了,这套制度依然在很好地运转。”他把这套制度称为“一个体制性的跨越”。
不过,王振耀坦诚,“在黄金72小时,政府的表现的确可圈可点。但我们还必须承认,我们还有很多地方值得改进。一个最显著的表现就是,唐山大地震的时候,我们是用铁铲去救援,几十年过去了,到汶川地震的时候,我们仍然还是用铁铲去救援,甚至是用手刨。”
在中国的历次救灾中,政府始终发挥着绝对主导作用,军队则是当之无愧的救灾主力军。2006年,国务院办公厅和中央军委办公厅曾联合发文,要求“进一步加强军地(军队与地方)自然灾害信息共享机制建设”。此后,总参和国家20多个部委建立了信息沟通机制——包括中国地震局、民政部、水利部和林业局等。
2008年,13.7万大军驰援汶川,有媒体评价“惊天地,泣鬼神”。但在专业人士看来,中国救援能力的软肋暴露无遗。俄罗斯的专业救援人员共有50万,美国则至少有40万。“很多中亚国家的专业救援队伍都有近10万人,但我们的专业救援队,在汶川地震时,只有240人。”王振耀说。在他看来,中国“怎么都得有一支10万人的专业救援队伍吧”。
汶川地震以后,中国国际救援队——这支中国唯一的专业救援队,从240人扩充到了480人。
2009年,国务院办公厅专门发布《关于加强基层应急队伍建设的意见》。2010年4月,解放军总参谋部应急办主任田义祥对媒体宣布,军队将建成8支共5万人的国家级专业应急救援部队,按要求2010年底将全部形成应急救援能力。
此外,2009年,民政部对中央救灾物资储备库重新规划布局,数量由原来的10个增加到24个,但多数都在规划或在建。
2010年5月,昆明中央救灾物资储备库建成并投入使用。这是中国目前已建成的规模最大救灾储备库:“可同时停放起降两架大型直升机;可满足70万灾民的基本生活需求。”成都中央救灾物资储备库仍然处于在建状态,这将成为中国规模最大的物资储备库。
有专家指出,紧急救援的背后,有设备需求、专业人员需求、保险需求、医疗救助体系等等,“每年国内将有上千亿人民币的市场潜力,国际需求也将近千亿美元。但目前,救援产业链在民间市场还未得到进一步开拓和提升。”
民间,500亿善款怎么用?
“在紧急救援阶段,面临的主要任务是在黄金72小时之内抢救生命,解决灾民最基本的生活问题,解决问题的基本原则是速度快,但民间组织或公众参与的程度相对低。政府在决策时,并不需要征得民间组织的同意。”邓国胜说,“但在灾后重建阶段,面临的主要任务是灾民的心理抚慰、生计发展、社区再造等问题,这是适应性的问题。解决适应性问题的基本原则是解决速度相对慢,民间组织或公众参与的程度相对高。”
因为有了汶川地震,2008年成为中国“公民社会元年”。在这一年,中国大陆地区民众个人捐款达458亿元,占捐款总额的54%,远高于大陆地区企业捐款数的388亿元。
“中国社会存在着丰富的慈善资源,汶川地震进一步唤醒了中国公众的慈善意识,改变了国内的捐赠来源结果。”王振耀在接受《中国新闻周刊》采访时说,“过去几年中,我国个人和企业捐赠保持着2:8的比例。但汶川地震中,来自个人的捐赠首次超过了企业。”
那时,民政部慈善事业协调办公室的一份报告中说,“我国的全民慈善已经初现雏形。”
2008年9月,民政部社会福利和慈善事业促进司成立,王振耀从呆了11年的民政部救济与救灾司调任社会福利与慈善事业促进司任司长,他比喻接手的是“在汶川地震里长大10岁的中国慈善”。
在汶川抗震救灾中,给国人印象最深的是捐款方式的多样性。“以前一提起捐款,给我最直接的反应就是捐款箱。”一位北京市民告诉记者,“但是现在抗震救灾的捐款方式真让我大开眼界,除了募捐箱募捐之外,网上银行转账、手机短信捐款等都出现了,甚至通过网上购物平台都能捐款,让捐款变得十分方便!”
因此,把汶川地震捐赠情况和1998年抗洪的募捐数据比较,中国慈善发展的速度就可见一斑:1998年抗洪募捐的款物总计约为64819万元,10年后在GDP总量增长3倍的基础上,2008年汶川地震捐款数额已是1998年的近58倍。
“平民慈善的力量到底有多大?”王振耀算了一笔账:“目前我国城市生活的人口是5亿,如果每人一年捐100元钱,仅此一项全国每年就能募集到500亿善款。”事实上,2007年,我国公众和企业的慈善捐赠总额才达到了223.16亿元,这就是说,“平民慈善是我国慈善事业尚待开发的一个宝藏,潜力无穷。”
汶川地震之后,中国人的慈善意识迅速觉醒。
玉树地震之后,在央视的赈灾募捐晚会上,短短几个小时的时间,就筹得善款21.75亿元。根据国家审计署最新数据显示,截至7月9日,全国共接收“玉树地震”捐赠款物106.57亿元。其中尚未投入使用的资金有98.43亿元,而中央财政今年拨付的重建专项资金另有90亿元。
另一支迅速成长的力量是NGO。结合各方面数据估算,汶川地震救灾期间入川志愿者为在130万人次;省内志愿者在300万人次。根据中国社会工作协会志愿者工作委员会专家测算,在其他省市,参与赈灾宣传、募捐、救灾物资搬运的志愿者超过1000万人,所有志愿者的服务价值高达165亿元。
救灾,给社会更多机会
在汶川大地震的捐赠中,有80%以上的善款间接或者直接捐给了政府部门,或者通过地方慈善机构交由政府统筹使用。但中国红十字总会、中华慈善总会和全国性公募基金会所接受的社会捐赠资金,仍可由这些民间组织自行安排使用。这笔资金大约有74.11亿元,只占到整个救灾捐赠的11.36%。
即便如此,在2008年下半年,红十字基金会就从13亿元赈灾捐款中拿出2000万元,分三轮公开招标汶川大地震灾后重建项目,以基金会对接草根NGO的模式,让民间的资源回归民间。在红十字基金会看来,“这2000万投入的社会效应,远远超过了之前与政府合作、在硬件建设上投入的6亿元。”
此后,在2009年8月,中国扶贫基金会、中国红十字基金会、南都公益基金会等七家基金会,再次面向草根NGO发起了一轮公益项目招标,招标总额同样达到了2000万元人民币。
在灾后重建阶段,NGO“招标”的模式,在邓国胜看来是一个“巨大的进步”,因为这是“从政府集中使用模式走向了多元分散的委托外包使用模式”。
然而,中国“小政府,大社会”的公民社会还远远没有成型。在玉树地震后,7月7日,民政部会同五部委发布《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》,13家全国性公募基金会募集的善款,需要汇缴拨付到青海省政府、青海省红十字会、青海省慈善总会的专用账户中,由青海省方面统筹安排使用。
这引发了社会的种种质疑。民政部有关负责人对此解释,这是考虑到“玉树地震灾后恢复重建任务十分艰巨繁重,并面临高寒缺氧、施工期短、交通不便、生态脆弱和建筑资源严重不足等特殊困难”后做出的决定。
邓国胜对此评价,“对全国公募基金会的收缴规定,意味着政府的权力更进一步了。”他认为,从国外的经验看,捐赠资金的多元、分散使用,总体来说效果要优于政府“集中使用”,比如,“对于农村的灾区而言,民宅或学校是集中建设,还是分散建设?建在什么地方,采取什么方式建设?这些问题并没有唯一的标准答案。再比如,采用哪种扶贫模式才能区的最好的扶贫效果?选择哪种重建方案最可行、最有利?这些问题都没有简单的答案,需要人们不断去调整和适应。”
“社会参与救灾力量的大小,在一定程度上取决于经济发展的水平、群众的参与意识等,还有一个重要的因素是政府给予的宽松环境。现在的问题是,政府要给社会一个机会。”邓国胜说,“一个理想的模式是,通过民间组织救灾联合会或网络的方式,将民间组织或志愿者纳入救灾管理的体制。”