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目前,新中国成立以来的第六次全国人口普查活动已经全面展开。人口普查作为一项国情国力调查,在我国有着悠久的历史。据笔者考证,我国至迟在周代已经普遍开展人口核查,且形成定制。《周礼·地官·小司徒》记载:“小司徒之职,掌建邦之教法,以稽国中及四郊都鄙之夫家……乃颁比法于六乡之大夫,使其各登其乡之众寡”。可见,当时设置的“小司徒”和“乡大夫”等官职的职责中就包括了人口核查事务——登记民之“众寡”。到汉代,封建典章制度日臻完善,人口核查制度得到巩固和发展。对此,《后汉书·礼仪志》中有“仲秋之月,县、道皆案户比民”的记载,即每年农历八月,各县、道都要核对户籍、进行人口统计。这表明,在汉代,每年例行的人口普查是地方政府的一项重要工作。
关于我国古代人口核查制度产生的原因,笔者认为,首先,人是构成社会生产力的最重要因素,“富国”、“强兵”都离不开人力资源,因而,古今中外任何国家的政府都必须掌握本国的人口状况;其次,从我国古代具体的社会经济情况分析,人口核查制度的产生和发展还应与当时的赋税与徭役制度有关。在我国古代封建社会,直接以纳税人为课征对象的“人头税”曾经是财政收入的重要来源;此外,百姓还须无偿承担各种徭役。在这种赋役制度下,人口核查就成为政府财政、税收管理的一项基础性工作。以汉代为例:
汉代课征的“人头税”主要有“口赋”与“算赋”。“口赋”是对七至十四岁的少年儿童征收的一种税,每人每年缴纳二十钱,作为皇室收入。 “算赋”始创于汉高祖四年(公元前203年),是出于军备目的对成年人课征的一种税。《汉仪注》中对算赋有“民年十五以上至五十六出赋钱,人百二十为一算,为治库兵车马”的记载。当时,为了推行国家的有关社会经济政策,算赋对商人、十五岁至三十岁的未婚女子、以及奴婢均有加重征收的规定;对孕妇、产妇、以及有年过八旬老人的家庭则有免征规定。此外,汉代规定百姓从二十三岁至五十六岁均有服徭役的义务,徭役的种类主要包括:适龄男丁一生中须到国都服兵役一年,称为“正卒”;到边塞戍守一年,称为“戍卒”;每年在所在郡县服劳役一个月,称为“更卒”。不能服徭役者,须缴纳代役金,称为“更赋”。
在这种赋役制度之下,人口的数量、性别、年龄、职业、社会身份以及婚姻、生育等情况直接关系到“人头税”的征收和徭役的征派,只有准确掌握人口动态信息才能确定百姓应承担的赋役义务和应享受的税收政策,人口核查成为实施这种赋役制度的前提条件。
此后各个朝代大抵承袭汉制,将人口普查制度延续下来。但随着时间的推移,赋役制度发生变化,人口普查制度及其在国家社会经济管理中的作用也发生着变化。明初实行田赋与徭役分征,后来张居正推行“一条鞭法”,将徭役折为“丁银”,随同田赋征收。其时,政府依然重视对人口和土地的定期清查,并分别编造“黄册”和“鱼鳞图册”登记人口与土地状况以控制税源。清雍正年间, “令各省将丁口之赋摊入地亩输纳征解”(《清史稿·食货志》),实行“摊丁入地”改革,将“人头税”并入了田赋,政府对人口普查的重视程度随之下降。
与古代相比,如今的人口普查已成为政府科学制定国民经济和社会发展规划、以及开展各项经济管理工作的重要信息来源,具有更为广泛的社会经济意义,积极参与人口普查也成为每个社会成员应承担的义务。 六桥