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2013年全国两会上,住建部部长面对媒体对住房问题的发问而拱手作揖,工商总局局长谈及食品安全问题几欲落泪。
作为政府管理部门,市场监管的重重难题让他们成为媒体追问的对象。
3月4日,在2013年医药界全国人大代表、政协委员“声音-责任”座谈会上,中国医药企业协会会长于明德代表24家行业组织发言时说:“尽管深化改革已经取得了较大进展,但是距离党中央提出的目标还有较大差距。例如药品政府招标采购问题多多,政府不满意、医院不满意、百姓不满意、企业不满意。”
全国人大代表、辅仁药业集团董事长朱文臣在谈到政府招标采购的时候,问道:“政府的角色到底是什么?”
政府在经济活动中的作用一直是人们关注的焦点。在市场经济条件下,政府到底应该如何管市场?如何合理界定政府与市场的边界?这个令人纠结的追问,在中国已讨论了三十多年,在西方发达国家则持续了几百年。
新一轮机构改革,又将如何调整政府与市场的关系?
政府和市场不是“掰手腕”
在经历30多年的改革开放历程后,大多数人已超越了“非此即彼”的理念,而是以“互补”去理解政府和市场之间的关系,提倡政府与市场握手,而不是互相博弈“掰手腕”。
事实证明,政府不能完全放任市场。上世纪80年代中后期,各地发展经济呼声高涨,当时一些地方政府在“有水快流”策略下,把资源产业发展完全交给了市场,结果导致了小煤窑、小矿山遍地开花,并发症、后遗症至今还未完全消除。
20世纪90年代初,当中国选择社会主义市场经济道路时,经济学家纷纷预测,中国的市场经济成功与否,取决于在整个过程中能否处理好政府这只“看得见的手”与市场“看不见的手”的关系。
1993年,党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确定了社会主义市场经济体制基本框架的“五大支柱”,其中之一就是“转变政府管理经济的职能,建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系,保证国民经济的健康运行”。
然而,市场机制发挥作用的过程中,“必要的国家干预”并不是那么容易就能把握好。
中山大学政治与公共事务管理学院教授蔡立辉对记者表示:“中国的市场进程尚未完成。要素市场还不完善,市场调节的力度还不够大,整体上政府主导色彩还较浓。有些时候政府干预过度,有时候干预不当,还没有完全从无所不干的万能政府中摆脱出来。”
中国政府对于经济和市场的严格把控曾使西方一些国家不承认中国的市场经济地位,然而,2008年源自美国的全球金融危机,却促使外界重新认识和思考经济学的若干重大理论问题,尤其是“中国模式”所呈现的政府与市场的关系。
“东亚模式”曾证明了强势政府对于推动经济发展的重要作用,但1997年亚洲金融危机却较为集中地反映出“成也政府,败也政府”。有经济学家称:在经济高速成长初期,政府的强势作用边际效益递增;在市场机制逐步成熟的后续时期,政府作用就将呈现边际效益递减。
“政府要高效适度地管理市场,在理念上要清醒地认识到,除了要保持宏观经济政策的稳定性和连续性,还必须保持市场化的方向。与此同时,在严明的法治保障下,建立人员精干、权责一致、运转高效的管理机构。”中国社会科学院经济研究所研究员王振中对记者表示。
放权给市场
中国的政府与市场的关系调整,一个重要的观察点就是数轮机构改革对于政府转变职能的促动。
上世纪50年代中期,中国形成了与计划经济相适应的全能型政府管理体制,政府包办了一切社会事务,尤其是经济事务。此后机构改革屡现,但其演变始终局限于中央和地方谁的权力大一些,是以“条条”管理为主还是以“块块”管理为主,机构和人员的“瘦身”也常常反弹。
1978年之后进行的六次国务院机构改革,试图针对当时情况解决不同的问题。而前三次没有达到预定目标,陷入“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈之中。
许多身在政府机构中的人甚至一度认为“先改先吃亏、谁改谁吃亏、改了也白改,机构改革就是减人”;起初在实践上有过急进,在未触动高度集中的计划经济管理体制实现政府职能转变的情况下大幅精简机构,从而出现了一批“翻牌公司”,一定程度上导致权力进入市场。
经历六轮机构改革,中国政府的组织设置和运行模式已经发生了深刻转型,基本脱离了计划经济体制下高度管制的全能主义政府模式。
中国社科院经济研究所研究员王振中告诉记者,在工商业环境方面,可以用11个指标来判断中国政府职能的宽窄程度:
在创办企业的程序数量、创办企业所需时间等4个方面,中国的程序多和时间长,表明我们的管理效率低于世界平均水平;而在创办企业成本占人均收入的百分比、企业为合法划拨财产所需要办理的手续数量、企业为合法划拨财产保障产权所需要天数、履行合同的程序数量、履行合同所需要的时间、保护投资者的披露指数、企业破产清算的时间等7个方面,中国的管理效率要高于世界平均水平。
“从这11个指标来判断,中国政府职能效率有64%已经达到世界平均水平。”王振中说。
他认为,政府职能还需进一步调整。在政府对市场的管理干预与市场对资源的基础配置的矛盾中寻求平衡点时,政府所要做的是矫正市场的暂时失效,以便尽快恢复并充分发挥市场对资源配置的基础性作用,而不可长久代替市场。