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公路收费年限不是橡皮筋
让一部分人先享受高速路免费的甜头,再试图对所有使用者延长收费年限,在决策科学性和民主性上存有缺陷
为加强并规范对收费公路的管理工作,交通运输部组织起草了《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》,已经开始公开征求意见,意见收集截止日期为2013年6月7日。
笔者注意到,征求意见稿中“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的,可通过适当延长收费年限等方式予以补偿”这条引发不少专家和网民的质疑,因为大家可能都没有料到,利国利民的高速公路免费政策在实施半年多之后,突然风头一转,变成了节日免费就得延长收费年限的“朝三暮四”选择题。
2012年8月2日,中国政府网发布《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》,国务院同意交通运输部、发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》。笔者查阅当时公布的实施方案,没有提到需要延长收费年限补偿节日免费的内容。在这种背景下,公路重大节假日免费政策在民意和舆论的大力支持下顺利推行实施。
笔者长期观察高速公路节假日免费问题,这一惠民政策再往前追溯,是在一些公路乱收费、经营性公路超期收费等乱象下,近些年很多省区的高速公路在春节等重大节日采取免费通行惠民,但没有与延长收费年限挂钩。一些全国人大代表、政协委员近年来也曾在全国两会上不断提出节假日高速公路免费的建议,也没有提到用延长收费年限补偿。有此背景,《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》的相关条款一石激起千层浪不难理解。
笔者认为,采用延长收费年限的方式补偿高速公路重大节假日免费的思路存在明显的不可行性。
首先,享受重大节假日免费通行政策的只是一部分7座及以下小型客车,因为一部分人享受了免费待遇就用延长收费年限的方式补偿,等于对高速公路的全体使用者“惩罚性”延长收费期限,这对大货车、大客车以及7座以上乘用车和没有在节假日利用高速出行的7座及以下小客车极不公平。
其次,涉及民生的重大政策能不能采取目前这样的决策流程存在很大疑问。如果在实施重大节假日免费通行政策之前,让公众对免费通行和延长收费年限选择在先,我想有相当一部分利益相关方会提出反对意见。而让一部分人先享受免费待遇的甜头,再对所有高速路使用者秋后算账延长收费年限,这样的流程在决策科学性和民主性上存在一定缺陷。
再有,民众、媒体和专家长期以来对高速公路改革的期待方向包括厘清那些老大难高速的收费年限,果断清理超期收费,让转为经营性公路的过程透明、民主,适当降低收费水平,尽早还公路姓“公”的本色等。在这些改革期待下,重大节假日公路免费政策之所以获得舆论和民意的高度支持,是带有“政策纠偏”的意味被理解的。然而以延长收费年限作为免费的补偿,为利益再次输送提供了“无限可能”。如果真要延长,怎么延长?以天、月、季度、半年、一年为时间段延长产生的利益输送额差距惊人,而当这种裁量权由利益相关方通过叫亏“合法”主导部门决定的时候,很多民众担心的事情恐怕就要发生了。
《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》是决定未来公路收费改革方向的重要法规,因此,相关条款不能头痛医头脚痛医脚,要真正重视民众对改革的期待,也只有真正忠实于民意的改革才会得到民众的拥护。
最后,法规制定者要正确评估中国汽车社会近10年来爆发式增长给收费公路带来的高利润,要意识到收费期限越是向后延长,经营者获得暴利的可能性越高,民众的包袱可能越重。从经济学角度看,用每年若干天的免费换取延长收费年限其实是对经营方非常划算的好买卖,“朝三暮四”的选择中也隐藏着大收益。因此,如果真要我在免费通行政策和延长收费年限之间做个选择,我宁愿选择回到不免费的起点。
此外,据相关媒体报道,《收费公路管理条例(修正案)》因增加多种延长收费年限的情形而饱受争议。尤其是征求意见稿删除了“提前还清贷款也应提前终止收费”的条款。这条被删除的条款是第三十七条第二款。全文为:“政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的,必须终止收费。”国家行政学院教授杨小军对《法制日报》记者表示:删除该规定,给政府还贷公路延长收费期限预留了制度空间。意味着即便还清了贷款、集资款,仍然存在继续收费的可能。这无疑会增加交通运行成本,增加车主的通行负担,与还利于民、结构性减负从而增加社会生产效益的目标是背道而驰的。从公路法明确规定的收费偿还贷款、集资款的原则看,删除第三十七条第二款,也是缺乏法律依据的。
在笔者看来,为什么《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》中留下那么多延长收费年限的口子,为什么作为下位的条例征求意见稿中会出现与上位法重要的法条精神背道而驰的条款,这不但需要相关部门出面进行合理解释,还须不把征求民意当成走过场,要认真根据民意、专家的建议进行妥善修改,绝不能让公路收费年限成为想抻多长就多长的橡皮筋。南辰
(来源:《瞭望》新闻周刊)