张汉:城镇综合开发PPP项目实践

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来源: 天津北方网 作者: 编辑:尹辰辰 2017-07-22 16:49:00

内容提要:7月21日,由中共中央党校、中国建筑工程总公司联合举办的2017中国新型城镇化高峰论坛在天津滨海新区举办。北京方程财达咨询有限公司总经理张汉进行主题演讲……

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  北京方程财达咨询有限公司总经理张汉

  天津北方网讯:7月21日,由中共中央党校、中国建筑工程总公司联合举办的2017中国新型城镇化高峰论坛在天津滨海新区举办。北京方程财达咨询有限公司总经理张汉进行主题演讲,以下为文字实录:

  尊敬的各位领导、各位来宾,大家好,非常荣幸站在咨询机构的角度跟大家分享。

  今天我为大家带来演讲的题目是城镇综合开发PPP项目实践研究。我的演讲分为四个部分,分别是城镇综合开发PPP模式的概念、城镇综合开发PPP项目的发展情况、实施要点和思考研究。

  首先,什么是城镇综合开发呢?城镇综合开发是以土地开发利用为基础,以投融资为关键,以运营绩效为导向,对新城或旧城进行集中连片统筹开发,是新型城镇化建设和经济结构优化发展的重要方式。

  城镇综合开发包括五大内容,分别是规划设计、土地整理投资、基础设施和公共设施建设、运营服务与产业发展服务。

  城镇综合开发项目主要四大特点是:投资额大、周期长、子项目类型多样,往往涉及多个行业,比如土地整理、市政道路、公园绿化、文化设施等类型。第四个特点是注重整体效益,不局限于关注子项目的效益,还要关注实现整体项目利益最大化。

  如果按照业态来分的话,城镇综合开发根据产业服务和基础设施建设所占的比重不同,又可大概分为三大类:偏重基建类、产城融合类、轻资产运营类。

  为什么城镇综合开发项目要使用PPP模式呢?我想简单回顾一下政府传统投融资模式。第一种方式是政府发债。14年国发43号文规定,只有经国务院批准,省级人民政府才能在限额内发债,市县一级政府举债需通过省级政府代为举债。这样,地方政府发债的途径就被严格控制。通过平台公司融资也是地方政府常用的投融资模式,然而43号文同时规定剥离融资平台公司政府融资职能,将企业和政府的职能完全剥离,融资平台公司不得新增政府债务,不得为政府举债,政府不得为融资平台的债务进行担保或偿还义务。第三种方式是政府购买服务,也是地方政府进行基础设施投融资的主要方式,通过将工程打包成政府购买项目进行投资建设,财预87号文又严格规定必须先有预算,在政府采购目录内才能够采用政府购买服务模式,并且设置负面清单,严格禁止将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。以前很多能做政府购买服务的项目现在已经不能做了。在50号文和87号文之后,财政部又加强了对违规融资的问责力度,今年5月份湖北黄石经开区主任因2015年违规融资行为被问责,自2017年起河南、江苏、内蒙、重庆、山东等地已有多起违规融资被问责的案例。在传统政府投融资方式被限制的情况下,地方政府又有很多民生工程需要投资建设,以PPP模式实施城镇综合开发项目就是一种很好的选择。因为在PPP模式下,政府不能够为项目公司承担任何融资担保,需将支出责任纳入政府预算,并按照绩效考核标准支付费用,但不计入政府负债。

  城镇综合开发从产品公共属性、长期运营合作等方面与PPP模式有天然的契合度。城镇综合开发项目也需要利用PPP模式建立长期均衡约束机制,避免社会资本只着眼于短期利益,实现长期多方合作共赢。

  下面我想用三个案例,简单回顾一下城镇综合开发PPP项目在国内的发展。第一个项目是张江技术创新区项目。这个项目是1999年开始建设,由社会资本负责前期的动拆迁、绿化、市政配套建设等工作,并由政府支付租金收回成本和收益。但是这个项目没有产业导入和运营服务,建设占比较大,只能算城镇综合开发PPP模式的雏形。

  第二个项目是固安产业园区项目,这个项目里包括了城镇综合开发的五项内容,包括土地整理投资、基础设施和公共设施建设、产业发展运营服务等。该项目经过十多年的运营,取得了较好的经济和社会效益。但我个人认为项目存在两个问题:第一是回报机制设置与我国预算法相违背,第二是这个项目没有按照国家部委的PPP操作流程实施。所以,我个人觉得这种模式还待完善。

  在2015年,国内出现了第一个被官方认可的城镇综合开发PPP项目,就是西安市徐家湾地区综合改造PPP项目。这个项目当时以专家评分第一名的成绩入选了财政部第二批示范项目。该项目占地12.48平方公里,由绿化中心、综合服务区、生态宜居区、科技孵化区等多项功能聚集区域。涵盖了规划设计、土地整理投资、基础设施建设、综合运营服务、产业导入和产业发展等五种业态均衡分布,实现了区域功能的整体提升。

  随着第一个官方认可的城镇综合开发PPP项目的出现,这两年出现了很多此类型项目。截至2017年5月31日,财政部PPP综合信息平台共有793个该类型项目,占全国PPP项目投资额10%,将近1.6万亿。这说明地方政府对这种类型的项目需求量巨大。

  城镇综合开发项目在具体实施过程中,个人总结有6大要点。第一是项目的合作范围与内容。一定是具有公共属性的服务才能纳入PPP合作范围,商业地产开发是严格禁止列入的。对子项目需按照不同属性认真分类,便于后期设置回报机制和绩效考核等。

  第二个要点是财政承受能力论证及资金来源安排。因PPP项目规定,政府每年全部PPP项目支出责任不能超过年度一般公共预算支出的10%,城镇综合开发项目往往投资额大,很容易突破上限,在2015年经过业内专家研讨,将基础设施和公共设施运营服务、产业发展服务和整体规划服务放在一般公共预算支出,将基础和公共设施建设、土地整理投资放在政府性基金预算。这样既保证了政策的合规性,也能够让地方政府顺利的支付PPP项目费用,还能腾出其他公共预算额度,进行其他PPP项目的投资。这种安排方法也在2016年财金91号得到了认可。

  第三,回报机制设置的是否科学、合理,关系做到合理的风险分配的关键因素。城镇综合开发PPP项目的回报机制主要分为三种,根据子项目类别及特点分为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。

  第四,绩效考核,绩效考核指标是PPP项目政府付费的依据。针对城镇综合开发项目,绩效考核首先应该分类型、分子项单独设置绩效考核指标体系。其次,应该根据项目处于不同阶段的特点,例如建设期、运营期和产业导入期,分别设置阶段性考核标准,还应设置税收增量、提高就业率、招商引资落地率等整体性考核标准。另外,由于子项目繁多,周期较长,还要考虑到项目在未来实施过程中有不确定因素,因此有必要在合同中约定好绩效考核原则,再谈判的空间,能够及时调整,以便绩效考核指标符合项目实际情况。在绩效考核和付费相结合的时候,要把整体绩效标准与各子项绩效付费挂钩,这样更能引导社会资本注重项目全生命周期管理,实现整体效益最大化。

  第五个实施要点是项目融资。在设计项目融资方案的阶段,要充分考虑项目实施过程中后期的结构化融资,使项目财务模型设计与融资结构匹配。第二可以通过引入险资或ABS\ABN等结构化融资方式,或者是将项目融资分为前端融资、建设期融资和运营期融资相衔接,解决融资期限较长的问题。针对投资人较关注的表外融资,可通过融资租赁、资产证券化等创新金融工具等方式,或通过战略合作、产融结合等方式实现。

  PPP项目的财税处理不仅是城镇综合开发项目的难点,也是所有PPP项目最容易忽略的环节。针对不同阶段的PPP项目,有不同的财税处理准则。如成立项目公司时,涉及到政府和社会资本方的投资,适用于长期股权投资处理;项目建设阶段可以参照《企业会计准则第15号》处理;项目融资过程中借款费用根据《企业会计准则第17号—借款费用》处理;对于政府付费类的PPP项目,由于政府付费不同于无偿的政府补助,需要根据补贴的性质确认为相应的收入项目等。根据不同模式的PPP项目,财税处理也不同。如资产权属确认问题时,BOT、ROT、TOT、BOO等不同模式,需依据业务活动特点进行相应的财税处理。

  以上就是我总结的城镇综合开发PPP项目方案设计过程中需要关注的6大要点。由于此类项目规模大、难度高,在项目具体实施过程有很多的难点。方程财达作为国内针对该类型项目最有实操经验的咨询公司,受财政部PPP中心委托对该类型项目进行研究,编写PPP示范项目案例集,目的在于总结经验,引导国内城镇综合开发PPP模式的规范实施。

  方程财达联合了中共中央党校、中建总公司成立的新型城镇化课题组共同编写。同时邀请了业内顶尖的政策、法律、咨询、财税、金融、实操专家和课题组成员共同组成强大的专家组对案例进行编写。经过专家组多次闭门研讨,现在本书已形成初稿,本书也是课题组成果之一。现在我也简单介绍一下本书的内容。

  本书分为两部分,第一部分是案例集。我们在财政部已落地的PPP示范项目中精选了7个案例,包括了片区开发、特色小镇、园林绿化、文化场馆等具有代表性的领域。针对每一个案例,从项目前期识别策划到后期采购签约都有详细介绍,包括模式设计、交易结构、回报机制、融资安排、财务测算等各方面非常全面的介绍。在每篇案例的最后,都有专家团队针对案例的精彩点评,指出项目值得借鉴的亮点及不足之处,并对不足之处提出合理化建议。

  本书的第二部分为争鸣篇。我们请专家组成员从9个维度对城镇综合开发PPP项目进行了更深入的总结和提炼,包括行业、财税、政策、项目管理、产业导入等角度,为以后实施此类项目提供思路和宝贵的经验。相信这本书也是现在城镇综合开发项目最有深度,最优指导意义的一本书。由于时间精力有限,本书还有很多不足之处,请各位领导专家多多批评指正!

  我的分享到此结束,感谢各位领导嘉宾!(“津云”——北方网编辑尹辰辰)

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