杨振:央企在推进新型城镇化建设中的作用

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来源: 天津北方网 作者: 编辑:冯丹丹 2017-07-22 16:57:00

内容提要:我的主题是《央企在推进新型城镇化建设中的作用》。讲三个问题,第一个问题,中央企业是如何融合到新型城镇化建设中去的

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  中央党校经济学部副教授杨振

  天津北方网讯:天津北方网讯: 7月21日,由中共中央党校、中国建筑工程总公司联合举办的2017中国新型城镇化高峰论坛在天津滨海新区举办。中央党校经济学部副教授杨振进行主题演讲,以下为文字实录:

  各位领导、各位嘉宾,大家下午好!

  很高兴借城镇化高峰论坛发表一下我们的研究成果。

  我的主题是《央企在推进新型城镇化建设中的作用》。主要讲三个问题:第一个问题,中央企业是如何融合到新型城镇化建设中去的,我们简单回顾一下历史。第二个问题,央企在参与新型城镇化建设当中到底起了什么样的作用。第三个问题,央企所起到的这些作用,其他的企业或者说民营企业是否可以替代。

  首先我们一起思考一个问题。在当前,央企参与新型城镇化建设非常重要的一个合作方式就是PPP模式。这个PPP模式说来也并不新鲜,因为上世纪90年代的英国早已经开始了PPP的合作方式。大家看这个模式的英文表述Public-Private-Partnership,它把和政府合作的一方说得非常清楚,谁和政府合作?就是私人资本。我们现在是什么状况?财政部一万三千多个PPP项目,55%以上的项目数、70%以上的投资额,是由国有独资和国有控股企业完成的。再往前想一步,国有企业的大东家是谁?正是中央政府的财政部。所以我听到过这样的观点,说好好的PPP一到中国就变了味道,变成什么了呢?一定程度上变成了中央政府和地方政府的合作。对这个观点,我们的研究并不赞同。我们发现,中央政府参与新型城镇化建设实际上是一个市场导向的结果。大家从官方对PPP的翻译当中可能已经注意到了,我们并没有翻译为“公私合作”,而是翻译为政府和社会资本的合作。这里面最大的区别就在于有国有企业和中央企业的参与。若把国有企业和中央企业拿掉,我们也是公私合作。我想,既然这样翻译,肯定是有深层次考虑的。央企在这个过程当中肯定起着重大作用。

  让我们看看它到底如何起作用?传统的城镇化路径当中,政府和企业关系大致是这样的:整个城市的规划由政府单一主导设计,这个政府规划下有市政项目、有产业导入、有基建项目,在项目招标当中,中央企业、国有企业很显然是有优势的,所以它能够在这个过程当中占据优势,同时也凭借优势把这些项目进一步承包下去。在这样一个关系当中,从合约的角度来看,政府和中央企业是上下游、垂直型的合约关系。过去几十年,政府主导的城镇化模式基本上就是传统城镇化发展的路径,这种模式好还是不好?很显然,它有非常积极的一面。我们看一下这两个数据就能够知道政府主导的城镇化进程有多快。过去30年,常住人口城镇化率从1978年不到18%到2016年的57.35%,全社会固定资产投资率过去20年的平均值高达53%,这是任何一个国家都达不到的。但是政府单一主导的城镇化模式存在着诸多缺陷,我想这里面最大的缺陷是城镇化发展的可持续性问题,是政府单一主导产业导入带来的城镇化可持续发展问题。

  大家都知道政府主导产业不是太好,可是为什么不好?经济学讲这里面存在着合成谬误,对于一个地方政府来讲是好项目、好产业,在地方政府竞争性招商引资下就不一定是好项目、好产业了。所以大家看到,传统城镇化模式当中,区域发展同质、产业结构趋同、产能过剩问题相应出现。过去城镇化模式存在这样的缺陷是不是央企就该登场了,是不是就应该以PPP模式进入了?实则不然。我们可以看到,中央企业以现在的模式参与新型城镇化建设,是有一个规律性演进的。当地方政府主导不下去了,与中央企业才有更好的合作空间。地方政府对于城镇化的主导能力实际上经历了“三落三起”,而在最后这一起当中,中央企业才以现在的姿态进入到新型城镇化建设当中去。

  1994年分税制改革,削弱了地方政府的财力。94年改革成果立竿见影,中央政府与地方政府财政收入从1993年的22:78,转为1994年的55.7:44.3。但随后多年,中央政府与地方政府的财政支出占比大致稳定在3:7。地方财权变小、事权变大,早已是不争的事实。所以大家看到财权上移,事权下移,地方政府没有钱主导城镇化建设怎么办?还好,中央政府给地方政府关了一扇门的同时还开了另外一扇窗。94年随着分税制的改革,中央政府允许地方政府保留土地出让的全部收益,这就为地方财力助了一臂之力。过去20年土地出让收入涨了100倍,1999年到2016年土地财政收入积累大约31万亿,这帮地方政府缓解了巨大财政压力,让地方政府还能够有能力主导城镇化建设。

  但是土地不能一直卖下去,我们有18亿亩耕地红线,国家还控制着建设用地指标。这一指标控制,导致地方政府快速城镇化进程中的用地指标越来越难满足,所以地方政府不得不寻求一个有建设用地指标的机制,这就倒逼出一个土地增减挂钩制度。06年,国土资源部在山东等地试点土地增减挂钩。如果地方政府想用建设用地,可以,只要农村耕地相应增加100亩,城市建设用地就可以给你增加100亩。

  但是,大家看到2014年的时候,全国地方政府的债务压力非常大。这时候,中央不得不去考虑地方政府债务所带来的风险。所以2014年,国发43号文就剥离了政府和政府平台融资的功能。这时候地方政府发现,再去主导城镇化建设还真的缺钱了,也缺制度支持了。还好,这时候又开了一个PPP的口子,这就把中央企业推到了现在新型城镇化建设的模式当中去。我们看到,2014年,财政部和发改委共同大力推进PPP项目,这时候央企就以现在的合作模式华丽丽地登场了。央企登场的推动力,还是建立在传统融资弊端和融资压力下。

  我们总结了央企和政府新一轮合作三个非常重要的背景:第一是传统城镇化发展可持续发展能力差;第二,征地冲突带来大量社会矛盾;第三地方财政承压,事权不减。这几个背景给中央企业提供了一个非常好的与地方政府合作的机会。

  中央企业是怎么参与的?大家看,这是一个非常简明的当前中央企业参与新型城镇化建设的结构图。这里面最核心的是PPP项目公司。这时候大家看到,地方政府的代表、中央企业共同出资建立一个项目公司,这个项目公司承担了原来政府单一主导的很多功能,比如说土地开发、城市产业运作、基础设施的建设。从合约的角度来看,这个模式把原来政府单一主导的从上游到下游垂直型的合约模式转变为一个股份合作、风险共担、收益共享的水平型模式。在这样一个合约转变当中我们发现,原来央企只是项目的承建者,现在它是规划的参与者,未来城市怎样发展,中央企业现在有说话的余地了。所以我相信,中建方程的各位同事来到塘沽湾的时候,一看这一片城市是我们设计、参与、施工、建设的,自豪感一定油然而生。在这个过程当中,实际上地方政府的职能也发生了很大的变化。地方政府的参与方式是多种多样的,可以选择入股,也可以选择独家授权、独家经营的模式,甚至还可以一分钱不出只配套资源即可。多种合作模式也决定了地方政府有很多种付费模式,可以政府补贴,可以政府付费,还可以由社会使用者付费。多种合作方式,多种参与方式,政府、中央企业双方都变得更加自由。

  中央企业的参与,到底解决了什么核心问题?其实作用很多,我觉得有三点至关重要。

  第一,在风险可控范围内,缓解了政府融资约束。地方政府和中央企业共同出资建立项目公司,比如中建有一个项目是共同出资10亿,但地方政府只出了1个亿,中建方程出了9个亿。这个项目公司可以撬动多大的资金呢?根据公开的数据,未来五到十年内,这个项目要投200多亿。这里面就有一个双层结构金融杠杆。第一层是地方政府用1亿元撬动了10亿元的项目公司。这时候谁给它背书呢?是中央企业雄厚的资金实力提供了“抵押”,项目公司又以10亿元的自有资金撬动了一个上百亿元的资金投入,这又是一层杠杆。杠杆放大了是不是风险更大了?那倒未必!因为我们看到这一层杠杆也有一层保障,就是城市未来收益。PPP项目当中都有未来项目的收益评估分析,没有未来收益的项目很难推进下去。所以,央企参与的第一个功能就是在风险可控的范围内,中央企业缓解了地方政府的融资压力。

  第二,采用市场机制导入产业,增强了城镇化可持续发展能力。过去所有的产业都是政府导入的,现在由项目公司导入,这里面就融合的中央企业的一些元素。什么元素?国际眼光。可是,难道十年以前中央企业没有国际眼光吗?肯定有,为什么之前没有能把国际眼光融入进去?是缺乏有效的机制。现在央企帮助导入产业,使得产业发展更加可持续的制度保障,实际上是市场机制,它将中央企业的利润直接和城市未来的收益挂钩了。如果这两个东西挂不上钩,中央企业导入产业也不可能导的好。正是因为中央企业它的利润和未来城市经营收益直接挂钩了,中央企业在选择产业的时候一定会非常慎重,否则对自己也非常不利。这里,我们还可以倒推出一个理论,更关注利润的中央企业会更关注产业导入的合理性和未来经营发展的收益。所以,从这个意义上来讲,为什么中国建筑能够在城镇开发模式当中胜出?正是因为它在竞争非常充分的行业当中摸爬滚打,没有垄断收益和政府补贴支持中国建筑更关注利润。如果一个中央企业不太关注自己的利润,他会帮你更好的导入产业吗?可能不会!所以,这里面不仅仅是引入了央企的国际眼光,更重要的是用市场机制和未来收益作为制度化保障。

  第三,中央企业参与给全国土地一级开发提供了可复制的交易模式。在传统政府主导的土地开发模式当中,大家看到,这里面实际上是一个双边垄断的市场结构。农村集体拥有土地,但这个建设用地要入市的话必须经过农转非和国有化的手续,这是我们政策规定的。在这个过程当中,大家看到地方政府和农民集体谈判的时候,地方政府是土地唯一的需求者。而在土地出让招拍挂的环节当中,地方政府又是土地的唯一的供给者。在市场当中有唯一需求者和唯一供给者的时候,价格形成不容易合理。但是现在,地方政府和中央企业合作以后,由项目公司来做这件事情,它就很好的协调了农村集体、地方政府和中央企业在土地增值收益当中的分配。所以,它提供了一个非常好的土地增值收益分配新模式,更好的化解了土地交易当中所产生的一些征地纠纷和社会矛盾。现在全国没有统一的土地一级市场开发的标准,中央企业参与这一轮新型城镇化,可能能够为土地一级开发能探索出一个新模式。

  紧接着的问题是,刚才说到中央企业参与之所以成功在于它参与市场竞争,在于它更关注利润。如果聚焦在这一点上,岂不是民营企业更关注市场竞争,更关注市场利润吗?这就到了第三个问题,中央企业在新型城镇化中的作用能否被民营企业替代。基于三个方面因素,我们认为中央企业目前参与新型城镇化建设的功能,短期内不可能被替代。

  第一,当前企业和地方政府打交道还是存在非常高的制度成本,交易成本非常高。世界银行去年发布了一个报告,说在中国当前获得施工许可的难度在全球190个经济体当中排名177位,这表明我们施工企业要获得地方政府的许可非常难。建设一个标准仓库平均需要22道手续,耗时244.3天,成本占仓库价值的7%。所以,谁能够更低成本地和地方政府打交道,谁的交易成本就低,谁的总成本也就低。

  在和地方政府打交道的过程当中,中央企业天然有优势,这点不可否认。我们在中央党校上课堂上看到国有企业的老总和地方政府的市长并排而坐,但你没有看到过民营企业老总和地方政府市长并排坐,一块儿学习。中国建筑的老总可以去地方政府当领导,却没有听说过哪个民营企业老总到地方政府当领导。所以在我们现在的制度设计中,中央企业在处理政府关系当中有天然的优势。当然,并不是说这里面存在着腐败行为,而是说在合法、合规的情况下,中央企业可以更好地了解地方政府需求,能够知道这件事情怎么做合规,怎么做不违法,同时怎么做成本最低。

  第二,企业存续能力有差异,地方政府会理性选择合作方。有研究表明,中国的民营企业平均生存年限只有3.6年,但是城镇化项目通常是长周期的,至少5-10年。所以对于地方政府来讲,最保险的就是选择和中央企业合作。

  第三,城镇综合开发属于长周期、高负债率项目,谁的资产负债能力强,谁就更有优势,谁的融资成本低谁就更有优势。我们这里有直接的证据,表明这方面央企也有系统性优势。08年金融危机来了以后,我们发现国企资产负债率和私营企业资产负债率出现了大逆转。也就是说当危机来临的时候,国有企业的负债能力系统性高于民营企业,央企又是国有企业的排头兵,我想负债能力可能更强。谁有强的负债能力,谁就有支撑长周期的项目优势。

  基于以上几点,我们判断当前中央企业和地方政府的合作是在现有约束下市场选择的一个必然,而并不是PPP模式来到中国就走了样。央企的参与实现了三个重大的结合。第一,政府资本和社会资本的结合,第二政府职能与市场机制的结合,第三新型城镇化与产业体系的结合。这三个结合在现在的制度条件下,民营企业尚难以替代。以上是我们的初步研究成果,不妥之处请指正,谢谢大家!(“津云”——北方网编辑尹辰辰)

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