【闻鼓论津】侯永志:构建新发展格局下的京津冀协同发展

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来源: 北方网 作者: 编辑:付勇钧 2021-03-01 20:41:03

内容提要:京津冀协同发展成为国家战略并付诸实施以来,取得了令人瞩目的成就。六年来,京津冀经济总规模持续扩大,经济结构持续优化,科技推动经济发展的作用不断凸显,交通基础设施网络密度和现代化程度快速提高,城镇化率不断提升,人民生活水平显著提高,生态环境明显改善,雄安新区建设紧锣密鼓展开。

天津北方网讯:2014年2月26日,习近平总书记在北京召开座谈会,部署和推动京津冀协同发展战略。2015年6月,中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》,明确了京津冀整体和三地各自的功能定位,提出了京津冀协同发展的目标和主要任务。京津冀协同发展成为国家战略并付诸实施以来,取得了令人瞩目的成就。六年来,京津冀经济总规模持续扩大,经济结构持续优化,科技推动经济发展的作用不断凸显,交通基础设施网络密度和现代化程度快速提高,城镇化率不断提升,人民生活水平显著提高,生态环境明显改善,雄安新区建设紧锣密鼓展开。党的十九届五中全会明确指出,“十四五”时期,要在全面建成小康社会的基础上,乘势而上,开启全面建设社会主义现代化国家新征程。京津冀是我国极为重要的战略性区域,面向未来,要全面落实十九届五中全会精神,依托自身优势,在更深程度上融入国家发展大局,不断提高京津冀协同发展的水平和质量,为新阶段国家现代化作出更大贡献。

一、京津冀协同发展取得显著成就的重要标志是在实现中央赋予的战略定位上取得了明显进展

京津冀地域广达21万多平方公里,人口多达1亿1千万左右,是复杂的区域经济系统,其发展目标是多元的,发展任务是多重的。对于京津冀系统发展所取得的成就和进展,我们可以多个视角、从许多方面加以评估,比如从总体规模的扩大、经济结构的优化、区域合作的加强、北京非首都功能的疏解等方面加以评估。考虑到京津冀协同发展肩负着中央赋予的神圣使命,也就是,三地要建成以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎和生态修复环境改善示范区,我们认为从京津冀总体定位实现的程度进行评估,更能反映中央的战略意图实现的情况。从京津冀总体定位实现的情况看,三地协同发展进展明显,成就斐然。

(一)以首都为核心的世界级城市群能级不断提升

世界级城市群是由规模不等功能各异的城市组成、域内各城市有着超紧密经济社会联系的、对全球经济发展有重要影响力和引领力的巨系统。世界级城市群,首先的一个前提,必须是城市化率比较高的区域。2014-2019年,京津冀三地的城镇化率都在不断提高,城市化比较成熟的北京和天津的城市人口比重依然在提升,分别由86.4%上升到86.6%,和由82.3%上升到83.5%;处在城市快速发展阶段的河北城镇化率上升明显,由49.3%上升到57.6%,上升8.3个百分点,年均上升1.7个百分点。

评估京津冀城市群建设的进展,一个非常重要的维度,就是评估其经济总规模的扩大。经济总规模大,其对全球发展的影响自然就会大。近年来,京津冀地区经济体量稳步扩大,2019年生产总值8.5万亿,比2014年扩大27个百分点。

评估京津冀城市群建设的进展,还要看城市体系的合理性,换言之,要看各类城市在空间上的布局。只有布局合理,城市才能形成密切的经济社会联系,才能形成更强大的整体效应。中央为完善京津冀城市体系,从战略的高度,提出要“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展,高起点规划、高标准建设雄安新区”。2018年4月《河北雄安新区规划纲要》发布,《纲要》对雄安新区建设的总体要求、构建科学合理空间布局、塑造新时代城市风貌、打造优美自然生态环境、发展高端高新产业等十个方面做出详尽的谋划。这一规划纲要虽然发布还不到两年,但雄安新区的建设已初见成效。现在,雄安到处是热火朝天的建筑工地,一系列基础设施、生态治理、公共服务等重大项目正在加紧实施。

图1 2014-2019年京津冀三地GDP的增长

数据来源:国家统计局

高密度和现代化的交通网络是城市群发展的物质前提,交通一体化是京津冀协同发展的三大突破口之一。在交通基础设施建设方面,2015年12月国家发改委和交通运输部发布了《京津冀协同发展交通一体化规划》。这一规划的发布和实施,大大加快了三地交通一体化的进程,以雄安高铁站的投入运行为标志,轨道上的京津冀正在加快形成。

(二)全国区域整体协同发展改革引领区建设成效明显

京津冀分属三个省级行政区域,三地联系紧密而又差距显著,在我国区域发展中具有突出的典型性,解决好京津冀的协同发展问题,可以为解决类似地区的协同发展问题提供借鉴。中央赋予京津冀协同发展改革引领区的战略定位,其意义正在于此。实现协同发展,重在通过改革,建立健全适应协同发展要求的体制机制体系。在我国的现实国情下,推动区域协同发展,必须有高效的顶层设计机制和有力的推动机制。中央高度重视京津冀协同发展,专门设立京津冀协同发展领导小组统筹推进京津冀的协同发展。统筹推进协同发展的重要工具和手段,就是制定各方面的规划和政策。在2014年中央提出京津冀协同发展战略之后,在京津冀协同发展领导小组的统一部署下,陆续制定和发布了一系列相关文件,诸如《京津冀协同发展土地利用总体规划(2015-2020年)》《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》等。这些规划或文件,是京津冀协同发展的遵循。

为推动京津冀协同发展,三地都成立了专项工作组,负责具体的协同工作,建立了一系列合作机制,如产业合作机制、园区共建机制、生态环境共治机制、公共服务共享机制等。在这些机制的推动下,北京地区一些产业有序向天津、河北转移,北京非首都功能有序疏解,北京、天津的产业向高端化迈进,河北的制造业快速发展;三地优质的教育医疗资源共享水平逐步提高,异地医疗涉及的难题正在逐个破解;轨道交通、公路等跨行政区互联互通水平明显提高,交通 “一卡通”工作稳步推进,覆盖面逐步扩大。

(三)全国创新驱动经济增长新引擎动力不断增强

过去几十年,我国经济实现了全球最快的增长,创造了经济连续高速增长的奇迹。在快速增长的支持下,我国已由低收入经济体逐步发展成为中高收入经济体,但与发达国家相比,我国人均国民收入水平还有较大差距,未来我国经济仍然需要以较快的速度增长。从空间层面看,国民经济增长需要一系列增长引擎带动。当然,在新的发展阶段,经济增长要靠创新驱动。京津冀人才和科技资源富集,有条件成为依靠创新驱动的增长极。成为具有全国意义的依靠创新驱动的增长引擎,是党中央对京津冀的期许。近年来,三地都非常重视各自创新能力的增长,北京中关村制定了《关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见》和《对中关村科技园区建设国家自主创新示范区有关股权激励个人所得税试点政策的通知》等政策文件,天津出台了《天津市创新型企业领军计划》《滨海新区创新型企业领军计划实施方案》等政策文件,河北出台了《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》和《关于促进科技金融深度融合的意见》等政策文件。京津冀在创新资源上各具优势,在创新需求上各有侧重,三地协同创新至关重要。为此,三地不断深化在创新领域的合作,达成了《关于共同推进京津冀协同创新共同体建设合作协议(2018-2020)》和《京津冀协同创新发展战略研究和基础研究合作框架协议》等一系列文件。三地的技术市场也在快速发展。有关数据显示,北京向天津、河北输出的技术合同成交额不断扩大,北京向天津、河北输出的技术合同成交额占北京流向外省市的技术合同成交总额的比重也在不断提升。在各方的共同努力下,京津冀协同创新能力显著增强,2014-2019年,三地专利申请授权数由12.1万件扩大到24.8万件,扩大一倍多。

图2 2014-2019年京津冀三地专利申请授权数的增长

数据来源:国家统计局

(四)全国生态修复环境改善示范区的示范效应正在显现

京津冀生态环境基础条件比较薄弱,人口密度大,开发历史悠久,发展与生态环境保护矛盾较大。在京津冀协同发展战略推出的前后几年里,京津冀的雾霾天气受到广泛关注。三地生态的修复和环境的改善,是三地持续发展的需要,在全国也有比较强烈的示范意义。党的十九届五中全会再次强调推动绿色发展,坚持绿水青山就是金山银山的理念。持续改善生态环境质量、加强区域生态文明建设是京津冀区域协同发展的重大任务。2015年12月,三地正式启动了环境执法联动工作机制,并制定了相关的规划和政策。区域生态环境协同治理是系统工程,既包括对生态资源的保护与修复,也包括对各类污染源的联合治理。近年来,通过整治改造“散乱污”企业、加大大气污染综合治理力度、推动水污染联防联控、实施育林造林及退化林改造等,京津冀地区生态系统整体得到明显改善和修复,主要污染排放总量显著下降,资源和能源消耗强度逐年降低,空气质量明显上升,京津冀地区绿色发展的格局加快形成。

二、构建新发展格局要求各地要完善和优化各自的功能定位

2020年9月1日,习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十五次会议上强调,加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策,是事关全局的系统性深层次变革。党的十九届五中全会进一步强调,要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。作为事关全局的系统性深层次变革,构建新发展格局,必然要求各地在发展导向、发展内外支撑要素组合、主导产业选择、政策着力点等方面作出相应调整,特别是各地要在新的条件、新的环境下,从更好服务国家整体发展的需要出发,完善和优化各自的发展定位。

(一)构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局具有丰富的内涵

社会上关于双循环相互促进新发展格局的讨论和解读很多。我们认为,理解新发展格局,首先要理解“循环”这一核心词语。关于“循环”至少可以从两个层次上去理解,一是在社会再生产层次上去理解,在这个层次上理解,“循环”意味着生产、分配、流通、消费各环节在国民经济运行中的循环往复。二是在产业链、供应链层次上去理解,在这个层次上理解,“循环”意味着产业链、供应链的自始至终的贯通。在第一个层次上理解,构建双循环相互促进的新发展格局,意味着内需的扩大;在第二个层次上理解,构建双循环相互促进的新发展格意味着产业链、供应链的自主安全可控。因此,可以认为,构建新发展格局,关系到发展的主动权是否掌握在我们自己的手中。

进一步地说,理解新发展格局,需要把握这样几个要点。一是对于一个人口规模超大的经济体而言,内需在经济发展中起更大作用是规律使然;二是对于我国这样一个有着14亿人口、坚持走社会主义道路的国家来说,必须保证产业链、供应链的自主安全可控;三是在国内大循环中,生产、分配、流通、消费各个环节要更加通畅,通过更加通达的基础设施实现国内商品、要素更加顺畅的流通,通过消除地方保护主义,打破市场分割,促进国内商品要素更加自由地流动;四是国际循环更注重质量,以更有助于实现国家安全。

(二)在新的发展格局下,各地完善优化各自定位要坚持系统观念

十九届五中全会强调“十四五”时期经济社会发展必须遵循和坚持系统观念的原则,强调要“加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进,统筹国内国际两个大局,办好发展安全两件大事,坚持全国一盘棋,更好发挥中央、地方和各方面积极性,着力固根基、扬优势、补短板、强弱项,注重防范化解重大风险挑战,实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一”。这一原则同样适用于各地完善优化各自的定位。坚持系统观念,完善优化各自的定位,要虑及如下几个方面:一是参与国际循环与参与国内大循环的关系,二是如何通过挖掘自身潜力更好发挥在扩大内需中的作用;三是在国家安全发展中如何发挥更大的作用,如何依托自身优势,支撑国家的产业链、供应链的自主安全可控;四是在国内产业分工体系中应有怎样的地位;五是在高水平对外开放中应当发挥怎样的作用。

三、依托京津冀整体优势,在构建新发展格局中发挥强大战略支撑作用

京津冀协同发展是国家重大区域战略。“十四五”时期,京津冀应围绕国家构建新发展格局的需要,坚持统筹布局、协同发力,依托各方面的整体优势,在构建新发展格局中发挥强大战略支撑作用。

一是发挥京津冀核心枢纽区位优势。京津冀地区具有密集的轨道交通网络、航空枢纽机场群、公路道路基础设施网络,是全国性的物流、人流枢纽,且目前正致力于建设世界级城市群,交通基础设施建设正在进一步系统化、网络化。京津冀地区要进一步发挥核心枢纽区位,辐射带动华北、东北、西北乃至全国的发展。

二是发挥市场规模巨大优势。虽然京津冀地区区域面积仅占全国国土面积的2%,但常住人口总规模超1亿,占全国人口的8%,所创造的经济总量占全国经济总量的9%,2019年京津冀地区城镇居民人均可支配收入5.2万元,比全国城镇居民人均可支配收入高出约1万元,京津冀地区具有市场规模巨大的优势。要发挥这一优势,助推国内需求的扩大。

三是发挥创新资源富集优势。京津地区聚集着10所“985工程”院校,教育资源丰富,尤其是北京地区研究生培养科研机构数80多家,在创新人才的培养上具有全国领先优势。京津冀应充分发挥创新资源富集优势,利用雄厚的科技创新实力,全方位地服务区域战略协同发展,并通过创新平台等向华北、东北、西北等更多的地区输出创新成果等。

四是发挥制造业基础雄厚优势。河北的钢铁产业具有雄厚实力,钢产量连年全国第一,装备制造业不断壮大;天津是现代工业文明发祥地,其制造业在全国具有重要地位。未来三地要进一步优化分工格局,联合做优、做强、做大制造业,为国家实现产业链、供应链的安全可控作出更大贡献。

五是发挥开放条件优良优势。北京大兴机场、首都机场是国际和国内重要的中转衔接机场,承载着国际政治交往和商业交往的功能;天津港具有有悠久的开放历史,具备良好的港口条件,是中国对外贸易重要的北方港口之一;河北有绵延的海岸线。三地应充分发挥这些优势,在更深程度上参与国际循环,助推国家进一步提高开放水平。

本期特邀专家 侯永志 (国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长)

整理 津云新媒体编辑 王晓羽

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