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以4万亿元撬动内需保增长的中国财政计划一出台,世界就向中国投来热切而感激的目光。中国被世界寄予厚望。而如何杜绝官员从中渔利,管住伸向公共财政支出的“大手”也同时成为国人关注的焦点。近日,中纪委牵头多部门联合召开会议通报:全国已发放公务消费卡120万张。即2008年起中央和省级预算单位全面推进公务消费改革,全面推行公务消费必须使用公务卡……对此,接受本报采访的学者指出,公务消费卡发放提速,显示了中央加快推进公共财政“阳光预算”制度建设的决心。
公务消费腐败“零容忍”
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百姓不满:公务消费花钱多
“今年机会不错,单位组织到国外参观培训好几趟,光澳大利亚我就去了两回!”临近年底,在上海一国资背景单位工作的陆先生回顾起一年工作,收获颇丰,他得意地告诉记者:“在单位,我主要负责人力资源工作,新人入职培训,技能比武大赛等活动,报告递给领导,一般都会批示选择风景比较好的地方。上班这几年,国内风景优美的几个大城市,我基本都去过了……”据陆先生私底下估算,以他负责的单位人力资源培训部门计算,光到外地租用场地和住宿交通等花费,每年都要三四十万元以上……无独有偶,在某机关工作的胡先生说起单位的公务性花费,也感慨满腹:“机关单位会议多,动员会、推动会、检查、评估验收会,整天都是会,一项工作,光大小会议就要开七八个,几乎每次开会,都有就餐安排,一场会开下来,烟酒吃饭钱常常比会议花费还高一大截儿……”记者了解到,上述两种情况绝非个例,公务消费作为必要的行政成本,按说是合理的公共财政支出,但在不少地方,由于监管体制不到位,公家钱花起来缺乏监管,公务消费反而成为了官员们腐败和享受的温床。
资料显示,仅1978年至2003年25年间,我国的行政管理费用就增长了87倍,高于同期财政收入增长和GDP增长速度。据国家统计局数据显示,1995到2006年,国家财政支出中行政管理费由996.54亿元猛增至7571.05亿元,12年间增长了6.60倍;1978年,行政管理费用占财政总支出的比重仅为4.71%,到2006年这一数字已上升至18.73%。行政管理费用的“高增长”背后,反映的是一些地方机关在公车私用、公款吃喝、公费旅游、争建豪华楼堂馆所、政绩工程等方面的铺张浪费,比如,近年来媒体屡屡曝光的“最牛办公楼,像天安门的乡政府、百米政府路等,已经成为公务消费支出的一大顽疾。而在一些欠发达地区,由于许多地方的财政供养人口过于庞大,“官民之比”居高不下,更使地方财力不堪重负,捉襟见肘;此外,文山会海、“餐桌腐败”、“车轮腐败”、公款旅游等,也在大规模地侵吞有限的财政资金……《国际先驱导报》就曾报道过,平均每年从中国各地到南非访问的有200多个“公务团”,其中100多个是省部级代表团,100多个是省部级以下的代表团。公务团组一般由5到6人组成,平均每人的花费大约5万到6万元人民币。也就是说,“中国公务团”一年光在南非就至少要花公款5000万元。个别政府官员还带着企业老板为他们埋单。一项针对行政公务消费的专项调查也显示,公车消费、公款吃喝、公款出国,如今已是社会和百姓意见最大,反映最强烈的问题。
亟待改变:决策与执行于一身
公务消费支出乱而多的现象不仅遭到百姓诟病,还暴露出了当前财政支出中预算管理混乱的漏洞。记者查阅资料了解到,为刹住公务消费腐败之风,改革开放30年来,中央政府已出台数十个相关法规,比如推行国库集中支付制度、将公务接待费用纳入预算、所有中央国家机关事业单位的会议及工作人员出差均实行“定点接待”管理,等等,约束不可谓不严密,那为何公务消费数目还一直呈上升之势呢?公务消费不正之风为何依然盛行?
对此,南开大学日本研究中心张光教授认为,公务消费领域存在的严重问题,凸显我国公共财政体制存在较大的缺陷,缺乏公开性和透明性的财政支出、人大的预算支出监督机制乏力、行政问责制度不健全导致浪费公款的现象将愈来愈严重。他举例说道,“多年来,在差旅费报销和出差伙食补贴标准方面,早年出台的一些标准明显脱离了现行宾馆、酒店住宿和用餐消费的实际。如果完全按照这一标准执行,出差人员和接待机关往往两头为难:许多派出单位只好对出差人员的一些违规做法采取‘睁一只眼闭一只眼’的放任做法;下级部门为了工作,也会对来自上级部门的出差人员进行补贴宴请等,不知不觉中,花公家钱的大门就打开了,而随着经济的发展和标准提升,公家的钱也就越花越多,花样也开始层出不穷。”
“如果制度规范本身不健全,比如在程序、内容方面安排不当,或者模棱两可,或者不具体、难以操作,都很难规范公务消费行为,容易刺激违规消费的发生。预算管理体制存在一些缺陷,预算约束乏力,也容易让人觉得有机可乘。”坐在狭小的办公室里,张光侃侃而谈,这个曾留美多年、研究公共政治多年的学者,说起公务消费来,思维敏捷而深刻。他告诉记者,在欧美等国,官员们在公共消费支出方面都非常谨慎,生怕不小心被扣上“浪费纳税人钱财”的罪名,而按照市场经济发达国家的做法,政府所有财政收入与支出都应该纳入预算,但在我国现行的公共财政支出体制下,预算编制和执行都是财政部门,财政部门既是决策者,又是执行者,这极容易使财政预算变“软”,约束乏力,在预算软约束的情况下,这极容易使政府部门和公务人员的“经济人”本性得到释放和扩张,为自己的公务接待活动多安排预算,或者是在预算执行中寻隙自肥。此外,在一些行政实权机构,还经常性地存在大量的预算外、制度外资金,形成所谓的“小金库”,不仅容易造成公务消费混乱,还容易滋生腐败行为。
“财政行政管理费开支,最大的问题是不透明。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受《瞭望》杂志采访时认为,“政府花的都是纳税人的钱,但按目前的体制,纳税人根本无权过问这些钱都用在哪儿了。要不政府就是列出开支表,局外人看不懂,无从追问。”
推出新措:公务消费阳光操作
“我们不仅需要廉洁的政府,还需要廉价的政府。”前国家审计局局长李毅中一句话道出了公务消费改革的实质。廉洁政府的塑造重在加强对公职人员的监督,廉价政府的产生必须依赖公务消费制度的改革。公职人员的不廉洁多是暗地里发生,而公务消费的不节俭往往是在光天化日之下进行的,其最大特征就是铺张浪费,并且往往达到让人瞠目结舌的程度。而今,各级政府已经意识到了此问题,并且下大力气努力解决。从去年下半年开始,中央政府推出了公务卡制度,以加快公务消费改革,抑制公务消费带来的腐败产生。
记者从有关部门了解到,公务卡是指行政事业单位工作人员持有的,主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。公务卡实行“银行授信额度,个人持卡支付,单位报销还款,财政实时监控”的操作方式,对于差旅费、会议费、招待费和5万元以下的零星购买支出等,使用公务卡支付结算。
11月10日,记者打电话到总部在上海的中国银联总公司,一位姓卫的公司高层告诉记者,根据中纪委、财政部、人民银行的有关规划,公务卡改革到2010年我国将实现从中央到县级预算单位的全部覆盖。中国银联为配合这一行动,推出了专用“628”字头BIN号段,今年是全国公务卡推广工作实现快速发展的一年。来自银联数据显示,2008年前三季度,“628”字头专用BIN号公务卡交易金额达25.4亿元。另据该同志介绍,下一步公务卡改革工作要在有利于国库支付制度改革、方便预算单位用卡、使用银联标准等原则下加紧推进,中国银联和各商业银行将在试点基础上扩大应用范围。
“传统的公务小额支付采取‘现金支付、先开支后报账’方式,不利于管理和监督,甚至发生财务报销环节出现凑票报销的现象。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受采访时认为,“推行公务卡改革意味着花公家的钱办公事,比如出差买机票、住酒店、买办公用品、接待,等等,只要是能刷银行卡的地方,就必须要用公务卡来结算。传统的现金报销制度将逐步退出历史舞台。”然而采访中,也有专家对公务卡承载的重任表示了自己的担忧。张光教授就认为,单纯一张公务卡杜绝公务消费腐败难度非常大,实行公务卡制度,在最初阶段能抑制部分公务消费,但时间一长,官员和持卡人自律性一降低,作用就会打折扣。在张光看来,公务卡推出,并没有触及现有的预算制度,公务员或者领导干部对公款花费多少界限依然模糊。此外,一些自筹自支的预算外资金,比如一些城市土地出让金全部属于地方税收,也就是预算外收入,当地政府既可以用来发展,也可以用于各种招待,当中的自由裁量空间巨大,也没有纳入管理体系中来。“配合公务卡的推行,中央应该同时突出发挥人大的监督作用,并加强审计的力量,人大和审计部门的监督审核力量得到加强,就如同给公共财政收入加了一把安全锁,”张光笑着说道:“只有这样,才能从根本上打消公众对官员公职消费活动的疑虑。”
而据记者了解,2008年9月前,160多个中央预算部门已经全部实施公务卡改革。目前国内一些地方也陆续推出此项改革,包括北京、天津、四川、山东、重庆、湖北、浙江和江苏等省市。仅以公务卡推行试点城市武汉市为例,经过半年多的试点,已累计发放公务卡3万多张,上百个行政事业单位实行公务卡结算,刷卡支出金额达三千多万元。
国际惯例:公务消费预算申请
据介绍,在公务消费制度方面,国外有些经验值得借鉴。在一些发达国家,每年年初,所有花费财政资金的政府部门,都会向政府财政管理部门提出预算申请,政府财政管理部门汇总后,上报给行政首脑,最后再递交给立法部门批准。财政预算得到立法部门批准后,必须严格执行,违反预算,就是违法。预算很细,很明确,比如办公费用,要具体到买复印纸多少,买墨盒多少,而不是一个笼统的办公费用。只有这样,立法机关才可以审议。如果预算不够要追加,需经立法机关审议。采访中,多位受访专家都认为,要有效抑制公务消费腐败,靠公务卡制度一项政策或措施是不够的。公务消费制度改革应当再提速,采取一揽子方案措施,多管齐下。
社会期待:制约并监督公务消费
11月6日,接受记者采访时,南开大学政治学系主任程同顺教授高度赞扬了公务卡消费改革举措。他评价说:“公务卡的推行是一个明显的进步。”但程同顺同时冷静地告诉记者,公务高消费之风蔓延的主要原因还是在于公共财政体制的缺陷。针对造成公务消费豪奢风气盛行的病根,我们要逐步推进公共财政体制的制度建设。
“对公务消费腐败应采取‘零容忍’原则,只有这样才能从根本上消除和减少腐败的发生,这是世界上许多国家反腐的重要经验。应强力推进我国公共财政体制改革。”针对造成公务消费豪奢风气盛行的病根,程通顺教授开出了应对的方法:首先,推进公共财政体制的制度建设,严格包括各级政府的预算编制制度、预算审查和监督制度,每一笔开支是否合理等等,都要接受专家的审查,接受审计部门的推敲。其次,推进政府财政开支的规章制度建设,让财政的钱袋子由人大监管起来,规章制度严格执行起来,使公共财政从软约束过渡到刚性的监督和制约,使各级官员不能随便从公共财政取钱、花钱,能从根子上堵塞公务高消费的黑洞;第三,推进并完善国有资产管理和国营部门的预算监管审计体制的制度建设。遏止垄断行业企业在依靠政府保护和垄断优势赚取高额利润后,不计成本乱花钱;最后,推进法治建设,实行“阳光财政”。公共财政要实行“阳光预算”,全面实行公开化,接受人民群众的监督和约束。对于那些超标准建造办公大楼、配备办公设备等公务高消费行为,一经查实,就应严格依法惩治。
唯此,才能从根本上遏止政府、行政事业单位和国有垄断企业管理层的公款高消费的奢侈之风。