根据国家"七五"计划关于"抓紧建立农村社会保险制度"的要求，民政部早在1986年就开始建立农村社会养老保险制度的探索。1991年，根据国务院指示，在山东省烟台市牟平县等地进行试点，并取得成功。1992年，在总结试点经验的基础上，制订下发了《县级农村社会养老保险基本方案》(民办发[1992]2号)，并在全国有条件的地区逐步推广。

　　《基本方案》包括农村社会养老保险的指导思想和基本原则；保险对象及缴纳、领取保险费的年龄；保险资金的筹集；交费标准、支付及变动；基金的管理与保值增值；立法、机构、管理和经费；理顺关系，稳妥处理与部分现行养老办法的衔接等方面的内容。

　　《基本方案》规定，农村社会养老保险基金筹集以个人缴费为主、集体补贴为辅；实行个人帐户储备积累制，农民个人缴纳的保险费和集体对其补助全部记在个人名下；基金以县级机构为基本核算平衡单位，按国家政策规定运营；保险对象达到规定领取年龄时，根据其个人帐户基金积累总额计发养老金。

　　《基本方案》从我国国情和农村实际出发，为建立农村社会养老保险制度提供了政策依据，是开展农村社会养老保险工作必须遵循的具有行政规章性质的文件，有较强的操作性。

　　河北省农村社会养老保险情况

　　2007-12-02

　　我省这项工作从1987年3月开始调查，1991年9月开始试点，1992年1月在全省启动，1995年10月全面发展，1999年从民政部门划入到劳动和社会保障部门管理。

　　我省农村社会养老保险存在的主要问题。一是没有法规性文件指导。农村社会养老保险开展十几年来，主要依据民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)以及各级主管部门下发的业务指导性文件，没有国家法律法规的支持，完全依靠各级政府领导自身的认识推动工作，所以1997年省政府在全省范围内进行减轻农民负担大检查时，对这项工作进行了否定。1999年国务院下发通知，对农村社会养老保险进行整顿规范，并要求停止接受新业务，我省工作全面停止，致使许多投保农民产生误会，对农村社会养老保险失去信心，很多地方出现了大规模农民退保，这些影响一直持续到现在。二是政策扶持不到位。“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”是农村社会养老保险工作开展的基本原则。由于我省大部分地区的集体经济处于非常薄弱状态，集体补助在很多地方根本得不到落实。另外，《基本方案》中明确规定，集体补助的“具体办法由县或乡(镇)、村、企业制定”。各地集体补助标准千差万别，没有体现出社会养老保险的社会性、互助性以及公平性原则。国家给与政策上的扶持原则，“主要通过对乡镇企业支付的集体补助予以税前列支”来体现，但实际上，税务系统并没有相关的政策规定可以执行。除此之外，国家财政、地方政府均没有给予应有的财政支持和政策支持。由于国家没有制定有效激励政策，农村社会养老保险工作难以维持和发展。三是保障能力差。《基本方案》经过实际运作，已逐渐显现出了制度上的不足和缺陷。其保障范畴是根据当时社会状况将保险对象定位在“非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口”。随着城镇化建设的加快，引起就业结构的变化，农村剩余劳动力必然向城镇转移，保障范围受到了极大的局限。缴费标准较低，《基本方案》中将缴费标准确定为最低2元，最高20元，每两元一个档次，共十个档次。由于投保金额基本上都集中在低档次的投保水平上，所以保障基本生活的原则很难实现。四是基金管理不规范。由于缺乏有效的基金监督机制，以致造成过多的行政干预和违反政策，强行拆借、挪用农村社会养老保险基金的现象比较普遍，有些基金已被挪用多年，至今难以收回。基金运营监管集于一身，相互之间不能有效制约，使基金管理与运作很难规范。制度建设不完备，到目前为止，仍没有建立统一的基金管理和监督制度，基金运营随意性较大，存在着极大的管理风险。

　　审计署在对农村社会养老保险基金进行审计时发现，农保制度运行中还存在两个主要问题

　　2009-04-09

　　审计署在对农村社会养老保险基金进行审计时发现，农保制度运行中还存在两个主要问题。

　　审计署对30个省(区、市)农村社会养老保险基金的审计结果表明，截至2006年底，全国农保基金累计收入512.78亿元、支出171.39亿元，结余341.39亿元。

　　刘家义指出，农保制度运行中的主要问题，一是一些地方将集体补助和财政补贴较多地补给了村干部。在实行集体补助的541个县中，有186个县将集体补助全部给了村干部；实行财政补贴的200个县中，有72个县将财政补贴全部给了村干部。

　　二是2006年，1947个县中，有1484个县的参保农民人均领取的养老金低于当地农村最低生活保障标准；领取农保养老金的331万农民中，领取额低于当地农村最低生活保障标准的占88%，有120万人月领取额在10元以下，占36%。

　　当前农村养老保障仍处于“制度真空”状态

　　我国农村社会养老保险制度始建于20世纪90年代初，1992年民政部制定下发了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，农村社会养老保险工作在各地广泛开展。截至1999年底，参保人数约8000万人。自1999年始，国务院开始对农村社会养老保险工作进行清理整顿，指出我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，要求停止接受新业务，有条件的过渡为商业保险。至此，中国农村社会养老保险事业基本处于停滞状态。截至2006年底，全国有31个省、直辖市、自治区的1905个县(市、区、旗)不同程度地开展了农村社会养老保险工作，积累保险基金354亿元，5374万农民参保。据统计，近年来，我国农村社会保障覆盖率只有3%，城乡社会保障覆盖率比例为22：1，城乡人均社会保障费的比例为24：1，可以说，到目前为止，我国农村仍旧缺乏真正意义上的社会养老保险制度。导致传统农村社会养老保险制度失效的原因，主要有三个方面：

　　其一，农村养老保险基金难以实现保值增值致使传统制度缺乏可持续性。传统农村养老保险基金是以县为单位统一管理，基金保值增值方式主要是购买高利率财政债券和存人银行，不直接进行投资，致使参保农户实际收益率非常低，有的甚至为负收益率，严重打击了农户参保的信心。

　　其二，政治责任和经济责任的缺失是导致制度失效的重要原因。政府在农村社会养老保险制度中的责任，包括政治责任与经济责任两方面。政治责任主要指出台专门性的法规、规章，组织引导农民参保以及采取合适的强制形式。而农村社会养老保险没有专门的法规或规章，各地实施办法基本上是在《基本方案》的基础上稍做修改后形成的，这些办法普遍缺乏法律效力，导致制度的建立、撤消，费用的筹集、运用以及养老金的发放很多时候按地方政府的意愿执行。政策法规滞后，不仅使制度缺乏保障，还给制度运行带来了一系列问题，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、管理混乱等。经济责任主要体现为给农民参保提供补贴性支持、对养老保险金提供保值补偿、为农村社保机构提供经费支持等。传统农村社会养老保险制度坚持“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”原则，其中“集体补助为辅’’难以落实，“国家给予政策扶持”集中体现在乡镇企业职工参保，集体补助部分可税前列支，而农民参保并没有得到直接财政支持。因此，我国绝大部分农民是在没有任何补贴的情况下参加传统农村社会养老保险的，制度已退化为农民的自愿储蓄制度，不具有社会性和保障性。

　　其三，待遇水平偏低与从基金中提取管理费使传统制度丧失吸引力。《基本方案》规定农民交纳保险费时，可根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元，共10个缴费档次。由于长期以来，我国农村经济发展水平普遍偏低，加上农民对制度缺乏信心，大都选择每月2元的最低档次保费。长此以往，将直接导致参保农户的基本生活难以保障，养老保障的目的难以实现。在基金管理方面，《基本方案》允许直接从基金中提取3%的管理费，来弥补业务经费的不足。在政府投人和资金扶助均十分缺乏的情况下，农民感觉不仅要“自己养自己”，还要“出钱养活庞大的农保机构与人员”，难以获得农民的认同与支持。

　　1999年后农村社会养老保险状况

　　第三阶段，1999—至今，为整顿规范阶段。1999年7月2日，国务院下发了《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》(国发〔1999〕14号)，指出：目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的“农村社会养老保险”，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险，整顿和规范农村养老保险的具体办法，由劳动和社会保障部、民政部会同保监会等有关部门另行规定。在这种情况下，我省的农村社会养老保险工作，由蓬勃发展的局面转入了“整顿规范”阶段。这个阶段，由于多种因素的影响，我省大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降，基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。

　　国务院国发〔1999〕14号文件对农村社会养老保险工作的社会性发生了动摇。使本来就心存疑虑的农民对农村养老保险的政策更加怀疑，农民担心投保的期限长，怕政策变，不愿积极投保。农保工作发展受阻，难度增大。这也是农村养老保险缺乏法律保障的结果。

　　由于近几年来，贯彻《国务院批转整顿保险业工作小组整顿与改革方案的通知》(国发〔1999〕14号)文件精神，农村社会养老保险工作处于“整顿和规范”之中，绝大多数基层农保机构停止办理新业务，没有管理费可提或提取管理费不足。同时，农保基金增值困难，基金运营正出现亏损，又无盈余的调剂金用来弥补管理费的不足。因此，农保管理机构经费困难，工作人员工资无着落。有的地方轮流上班或全部放假回家。造成农保机构队伍不稳或人员流失，影响农保工作的正常运转。

　　2002年，农村社会养老保险工作处于整顿规范期，当年仍有1.58万农民自愿参加保险，收缴保费489万元，有2.5万人领取养老金，当年发放养老金173万元。