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近日,肇始于2006年的城乡建设用地增减挂钩试点工作,因实践中出现了诸多问题,不得不由国务院常务会议专门研究部署,旋即一些地方政府违背农民意愿强拆强建成为众矢之的,甚至被贴上“新圈地运动”的标签。然而,追本溯源,城乡建设用地增减挂钩试点工作,事实上恰恰是作为一项土地整理、利用和管理的创新模式被提出的,其宗旨就在于保护耕地、保障农民土地权益、改善农村生产生活条件。此次,国务院的决定仅明令叫停相关违法做法,清楚表明这一制度具有潜在的积极意义。不过,这正是值得我们深刻反思之处:一项创新性的制度安排,何以在实践中落入背离初衷,甚至走向反面的窘境,如何才能避免“真经”被“念歪”。
近年来,某些部门和地方政府在“管理为谁”这一大是大非问题上言行不一,究其原因是部门、地方利益在作怪。因此,在面对土地资源不断升值及其产生的巨大利益诱惑时,一些部门、地方政府利用用地增减挂钩工作与民争利,就不足为奇了。要真正切断部门、地方政府与事件的利益关联,不仅要制止和打击个别官员在其中的腐败行为,更重要的是抑制部门、地方政府“敛财”、“捞政绩”等集体牟利冲动,建立合理、公平的公共财政体制,推行以惠民的服务性指标为主考核地方政府的做法。
用地增减挂钩实践,暴露出的另一重大问题是地方发展中行政意志与农民意愿的冲突与矛盾。一些地方政府打着让农民过“好生活”、过“城市生活”的旗号,强迫强制农民“上楼”。“上楼”能真正过上好生活也就罢了,有些地方却出现了农民生活倒退的迹象。不可否认,推动经济和社会发展,让当地农民、市民过上好生活,是当下政府的一项重要职能职责,是件好事;农村社区化、农民城市化,也可能是解决目前农村农民问题的一个好办法。正缘于此,与某些地方政府与民争利的恶习相比,用行政意志和家长主义做派“送好处”的行动或说法更容易赢得同情和谅解。
然而,用地增减挂钩实践清楚地告诉我们,这一似是而非的观念的危害性绝不亚于地方政府与民争利的恶习,甚至可能是助长与民争利的强心剂。因此,对地方政府而言,关键和要害问题,不是只盯着某一好的结果和目标,更要放眼于实现这一结果和目标的方式和途径。必须认识到,尊重公民的权益,尊重农民的意愿,尊重个体的选择和生活偏好,同样是政府和官员为民提供福祉的真正体现。地方政府不仅要慎用发展权,更要注重使用真正契合农民意愿的发展方式。
同时,从操作层面分析,用地增减挂钩实践引发的问题源于两类违法违规的交汇升级,一方面是获得试点权的地方没有严格执行城乡建设用地增减挂钩试点规定和要求,另一方面是根本没有试点权的地方擅自开展试点。试点工作中的问题累积和爆发,的确说明出这一制度当初安排存在某些粗疏之处,指向了老生常谈的制度质量及执行力问题。假若这一制度安排确立之初,主要不是作为行政系统内的事务安排,而是作为一项重要公共事务的调整,广泛征求社会意见;假若增减挂钩制度设计中,不仅有“尊重群众意愿,维护集体和农户土地合法权益”原则要求,而且有切实可操作的规定作支撑,如村庄撤并的论证和听证、赋予农民必要的否决权等;假若原初就设置了针对违法违规的监督和追究措施,以及出现问题的纠偏机制……那么,今天这一制度给我们的或许就是信心和力量,而我们给这一制度的就是响亮的掌声!