从来就是政府立规矩百姓遵守。然而记者近悉,这个定式将被改写: 国家要定规矩让政府也来遵守。
经过十年的酝酿和争议,一个专门“规范”政府行为的法律《行政程序法》,离我们已经越来越近了。
尽管该法律出台尚待时日,然而将要写入这部法律的一些社会主义民主原则,却让人有先睹为快之感。
规范政府行为的“法”快要来了
“经过历时十年之久的酝酿、讨论,甚至激烈的争议,估计再花两三年时间,《行政程序法》草案将被提交立法机关。”这是全国人大内务司法委员会委员、 国家行政学院法学部主任、博士生导师应松年教授4月5日接受本报记者专访时透露的信息。 李鹏委员长在不久前闭幕的人代会上已经肯定我国将制定《行政程序法》。这是一部专管规范政府行为的法律,应松年教授如是说。
早在1989年颁布的《行政诉讼法》中就规定,合法的政府行政行为,第一要证据确凿,第二要符合法律规定,第三要符合法定程序。
这条规定曾引起很大震动。人们恍然大悟,政府的行政行为是否合法, 原来也要看是否遵守了法定程序。然而更多人或许还不清楚,早在90年代初,有关部门已开始了对《行政程序法》的研讨。因当时条件尚不成熟,许多人对什么是行政程序还不太了解。 于是国家立法机关决定先出台《行政处罚法》、《行政复议法》等法律。在此基础上再统一制定《行政程序法》,把行政机关工作的主要程序上升为法定程序。
应教授谈道,“依法行政”将来首先就是依《行政程序法》办事。“依法行政能否成功,相当程度上就看政府是否按此法办事。”据有关人士向记者介绍,日本花了30年时间才搞出了类似的法律。比较起来,我国的速度不慢。
行政立法另一面
长期以来,人们以为行政立法就是政府立规矩让公民遵守。 政府制定各种法令法规,要求公民做什么,不做什么,应该怎样做。其实这只是行政立法的一个方面。
行政立法还有另一面,就是规定政府部门应该做什么,怎样做。简单说,就是规定行政机关应该按什么程序办事。
《行政程序法》能保证行政机关办事公正合法,不会做错事。它将和现行的《行政复议法》、《行政诉讼法》构成对政府行为事先、事中和事后的三个监督阶段。
应教授说,法律这样规定有两方面的意义, 一是要求行政机关执行公务时要承担一个程序义务。政府行政行为要符合法定程序,否则就是违法,要被撤销; 另一方面是使行政机关在要求公民遵守程序时,不至于伤害公民。
尽管该法尚未出台,但它将展现的众多社会主义民主原则,在实际中应被运用。
不利对方的行为必须事先告知
一年前在东北发生了这样一件事:某行政机关依法注销了一个单位, 双方发生争议,并诉上法院。
被注销的单位认为,行政机关在做出注销决定之前应告知该单位, 这样他们就不会因违法而被注销。行政机关称,注销并非行政处罚,有关法规也未规定注销之前应告知。显然,行政机关的注销行为不利于该单位的行为。
有权力的机关,做出对对方不利的行为之前一定要告知,并应听取对方的意见。应教授称,这是目前所有法治国家的共识,是一个像数学定理一样不用再去证明的原则。尽管法律还未明确规定这一原则,但《行政处罚法》体现了这一原则。行政处罚是对对方不利的行为。行政机关做出行政处罚之前必须告知对方。由此可推论出, 对对方不利的行政行为,必须事前告知对方。
告知是行政机关的义务。“对方”可以是企业或自然人,享有被告知的权利。如果行政机关没有履行告知义务,法院应裁定这一行政行为属违法。
影响公众权益的大事要听证
《行政程序法》将对人们近年来耳熟能详的听证制度做出规定。
应教授明确谈道,法律要表明这样一个原则,行政机关做出一个影响对方权利的事情,或者是影响公共利益的重大事情,应充分听取对方或公众的意见。
“民主”就是听取意见。听证是体现社会主义民主的一个极为重要的形式。 凡法定应该听证而没有听证的行政行为,是严重的程序违法,就应该撤销。
最早引入听证制度的是《行政处罚法》。此后《价格法》、《立法法》也规定了听证。于是就有了立法、价格和涉及一项具体行政处罚行为的三种听证程序。
正式的听证要有严格的程序规定,但这三种听证程序不同程度存有缺陷。 如价格听证规则尚未制定出来。
一个“窗口”对外
应教授在调查中发现,现在一个行政机关里有很多部门。 这些部门各自有内部的办事程序,又不向公民说明办事的条件。一个人到一个政府部门办理一件审批事项, 要自己拿着手续在一个机关里跑各个部门。
应教授说,这就使一个程序变成了几个程序,内部程序转化成了外部程序。 而且每一个部门、每一个程序都有“否决权”。这就让当事人忙得了不得。
《行政程序法》将会规定一个行政机关,就是一个“窗口”对外。 不论行政机关内部有多少部门,对公民而言就是一个部门,一个程序。同时还要规定,行政机关必须把对公民办事提出的所有条件公之于众, 并明确公布行政机关多长时间必须对公民的请求做出回答。
问题还有不少
应教授坦言,仅仅一个听证公开,就存在着诸多制定《行政程序法》时要考虑的问题。
如听证内容该不该公开?按什么程序公开?公开多少由谁来定?对公开内容发生争议时由谁来裁定?等等。
有人认为,听证内容的公开,公开多少,包括选择哪种方式,可由哪些媒体公开, 都应由政府部门确定。
应教授认为,听证的内容除非是国家机密、个人隐私,原则上都应公开。 因为听证的意义就在于公开。不能公开的要说明理由。
但哪些听证内容属于国家机密呢?有的听证内容行政机关认为是国家机密不能公开,可老百姓认为不是国家机密应该公开。 争议需要一个裁判机关最后裁定。对此,有的国家是由法院来裁判。
应教授认为公开不应有限制。媒体是一个公开的重要形式。 个人可以到行政部门去查询。政府部门应主动公开,不断地发布消息。在是否应该公开的问题上发生争议时, 我国也应该由一个机关来裁判。
争议之处挺多
一个争议是,没经过必要听证程序严重违法的行政行为,被撤销后能不能再重新做出?
一种理论认为可以重新再做,再做决定前再听证;另一种理论则认为,法定程序要听证而没听证的,就要撤销。没有法定程序就可以随意一点; 还有人主张撤销后的行政行为不能再做。
应教授倾向于第三种意见。这是基于中国目前程序观念太淡薄的状况,为了纠正行政机关程序违法,可以稍微严格一点。行政机关违法造成的后果,无论从哪方面看,都比个人或者企业违法的后果严重得多, 损害也大得多。
他说,比较两种违法行为的后果,一种是公民违法,应该处罚,另一种是行政机关在处罚时严重违反程序,如仅予撤销,撤销后允许行政机关重走程序再做出处罚,就意味着对行政机关要求比较宽。
行政处罚听证中一个最重要的规则是,行政机关准备处罚当事人的所有证据,要在听证会上提出来质证。另一争议由此产生,没有经过听证会质证的证据,在听证会后拿出来的新证据,能不能作为处罚的证据?应教授说,理论上所有处罚的证据都应经过质证, 否则不能作为处罚证据。
此外,有人就立法听证与开座谈会听取意见有什么不同提出问题。 应教授以为区别在于,听证会将是一种严格的法定程序,比如,立法听证会不开就违法。座谈会可开可不开;参加听证会的人应包括有利害关系的各方面人士,座谈会参加的人就有随意性; 听证必须详细记录在案,由立法机关来决定是否听取某一项意见, 在做出决定时要表明曾经考虑过这些意见。如果座谈会也要按严格的程序办事,那就没有什么不同了。
政府办事麻烦吗
有人曾对记者说,如果什么事情都要反复征求公众意见,那政府部门的效率就太低了,做起来也麻烦,不符合国情。一旦《行政程序法》真的实施了,会不会产生同样的问题?
应教授回答是,一方面听取公众意见是一个民主原则。 听意见和不听意见比较起来,哪怕成本高也要听。民主是有代价的,要花时间,花钱的。
另一方面,民主和效率之间并不矛盾。国际上对此已有论证。 假如一位公民申领许可证,行政机关人员随便决定,应该给的却不给,那就是滥用职权。 申领者就会要求听证。行政机关当然会陷在纠纷里。如果是行政人员没理,他的职位就可能不保,公众还会谴责他。行政人员考虑到这些,就会更谨慎、正确地行使职权。公正执法, 别人就不会来找你麻烦。效率自然也就高了。(王进)
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