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据报道：自今年10月1日起，中国将以两万多个小城镇为重点推行户籍制度改革，实施范围主要是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。凡在上述范围内有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。
今年以来，有关户籍改革的消息不断带给人们阵阵惊喜，安徽、江苏、浙江、上海、山东、河南、四川等地都相继出台了户籍改革的政策。而比较起来，石家庄近乎全面放开的户籍改革更为引人注意。
8月1日，石家庄公布了7条全面放开户籍准入的标准，在直系亲属投靠、外来投资、大中专毕业生分配、外来务工人群户籍管理等方面实现重大突破。该市一位干部对改革的力度作了极为通俗的解释：“如果你没有钱——哪怕没有干个体户所需要的资金，你的学历也成问题——你可能只受了几年义务教育，你也没有任何直系亲属在石家庄，最不济你打工满两年，也可以落户石家庄。哪怕你干的只是一份清洁工的工作。”
石家庄改革引起外界的关注不仅仅因为它的力度，还在于石家庄的省会地位。日前，本报记者前往石家庄采访。毕竟，户籍改革在中国，实在是牵动了太多人的心。
■石家庄放开户籍管理
有人欢喜有人愁
9月24日上午，在石家庄桥东区公安分局，记者看到来办户口的人络绎不绝。两张桌子上堆满了《申请农转非迁入审批表》，几名干警埋头于其间工作。而旁边挂有“机房重地，闲人免进”标志的房间里也挤满了人，有的在填写《户籍审批收发材料登记表》，有的往《准予迁入证明》上填写并盖上章。其中有两个来办户口的人抱着厚厚一摞审批表，显然是某单位集体来办。
一位等候了半天的小伙子瞅空赶紧上前，桌旁的女干警问道：“你是不是听说我们这里可以办户口而来的？你是做什么的？想落在哪儿？”小伙子说自己是做期货的，并禀报了亲戚所在的街道。女干警表情缓和，详细地解释了政策。
等到人稍少时，记者小心翼翼上前问道：“我是邢台的，听说您这可以办户口，来问问都需要什么条件？”一位女干警抬头看了一眼，往墙上一指：“条件都在那儿贴着呢，你看看你够得上哪一条？”记者又问：“您这材料能不能给我一份，我们那儿好些人都关心呢。”女干警又往墙上一指：“你自己看去吧。”记者说：“我抄下来行吗？”女干警说：“你就抄吧。”
记者就真去抄。抄了一会儿，一位男干警过来，将一把材料塞到我手里：“别抄了，拿上走吧。”记者立刻“感激不尽”地跟了过去：“只要符合这些条件就可以办吗？”对方头都不回：“当然，符合条件就行。”又问：“费用高吗？”他说：“还不如你来回的路费，里里外外要不了100元。”再问：“要是我够了条件，您这政策又变了呢？”这位干警愣了一下：“说不准，抓紧办吧。”
看来，石家庄“全面放开”，并非对所有人都表示欢迎，尤其是对那些为办户口而办户口的外地人。
下午记者来到长安区公安分局，办户口的人同样多，户籍室外不时排着长队。一位姓张的女士告诉记者，她是帮妹妹来办。她自己已在这里成家，妹妹是农村户口，在此务工，按政策可以办户口。另一位马女士则是因为丈夫在这里开公司，一家人本是保定的农业户口，按政策都可以办理“农转非”。还有一位姓杜的小伙子今年21岁，初中毕业，原在沧州种地，现在石家庄一所学校做美发师，他很有信心地说：让我周五再来，应该是给准迁证吧。
他们在接受采访时都没有任何推托，而且都笑容满面。
但这里一位不愿具名的工作人员带着深深的忧虑告诉记者：8月1日到现在，本区已迁入5000多人。治安面临极大压力，承受压力的还有教育、医疗等行业。原来户籍室只有一个工作人员，现在临时抽调了5个人，仍然忙不过来。长期下去，仅这个工作量就难以承受。
记者问他这个政策能否长久，他想了想认真地说：很难说。
记者在附近的一所学校门前随机采访了一位教师，她认为户籍改革会阻碍本地教育事业的发展。她说：原来可以向外地学生收借读费，这虽然有些不公平，客观上却帮助了本地教育事业，学校的硬件设施得到改善，师资力量也大大增强。这些将长期地推动本地经济的发展。现在，这个基础会遭到削弱。
■北京的“门槛”要高许多
据报道，北京早已有十多个小城镇在搞户籍改革试点。昌平区北七家镇是北京市第二批试点小城镇之一。日前记者来到这里，该镇小城镇办公室的夏建伟主任介绍：1997年7月，北京市政府就颁发了《北京市郊区小城镇建设试点城镇户籍管理试行办法》（41号文件），10月又颁发了这个试行办法的《实施细则》（74号文件），规定在试点小城镇投资办实业的外地人可以申请登记城镇常住户口。投资的数额为25万元至50万元不等。
北七家镇1999年3月被批准试点，2000年开始试行户籍改革。夏主任说，具体做法是：在小城镇起步区内购买一套两居室以上的住房，并投资50万元在本镇注册公司，可以申请一家4口的户口。如超过4口，每超过1人需追加30%的投资。但2001年昌平区发出文件，改注册公司为货币投资。因为区里本要求落户的外地人每年为本地创利税2万元，却发现一些人拿到户口后，并不去经营公司，再也找不到人。于是改为将50万元投资交政府经营，5年后退还本金，但按74号文件的规定，每人要有投资额4%的资金用于建设小城镇基础设施，不予退还。
夏主任说，即使具备了上述条件，也并不是可以无限制地申报户口，要视市公安局下达的指标而定。目前每年约给镇上200个户口指标。而且按此条件办理的户口为“小城镇户口”，5年内不能迁移到本市其他地区。
夏主任介绍，即便受到这样苛刻的条件限制，户口指标仍然“供不应求”，今年下半年的指标早已“满员”上报。但夏主任不无遗憾地说，办理户口的外地人几乎全是为了子女可以在北京上学，参加高考，平时基本上不住在镇里，很难见到人。
记者在北亚花园小区见到一位已落户的外地人。令人吃惊的是，这位先生声称他办户口的动机纯粹是为了赌气。他说，他大学毕业分到北京，1989年因为“超生”，又写检讨又挨处分，还要注销户口，于是他赌气回了老家。第二年他就来了个“回马枪”，到北京搞房地产，如今他运作、交付使用的房屋已达60万平方米。他在北京有房有车，孩子在景山学校上学，户口完全无关紧要，“将来我孩子不能在北京上大学，可以到国外去上。”但他就为赌当年那口气，花钱办了北京户口。这位先生还认为，北京的户籍改革会很快，现在搞试点，两三年就会完全放开。因为“入世”以后，跨国公司会来争夺人才。
■专家观点：
户籍制度不是“废止”的问题
带着采访中了解到的情况和人们的种种看法、心态，记者采访了中国人民公安大学治安系学者伍先江。
问：10月1日全国小城镇开始户籍改革，为什么选择从小城镇开始改革？以后能把大城市的户籍也放开吗？
伍先江：这是由于户籍制度改革的渐进性和步骤性。10月1日小城镇全部放开，这是在全国做了好几年的试点以后才放开的。1997年国务院批准公安部《小城镇户籍制度的试点方案》后，开始试点，今年才全面推开。
先说我国的户籍制度。按1954年《宪法》规定，公民迁移自由。1958年以后由于农民大量拥进城市，而城市的基础设施无法接纳这么多人，于是《中华人民共和国户口登记条例》出台，后来的政策基本是限制农民进城，压缩城市人口。当时我国的总人口大约6亿，而资本积累水平非常低。为了实行工业化的发展战略，要限制农民进城。还有生活方面的原因，我国1955年开始实行粮油统购统销制，就是户粮挂钩。其实粮油制不是户籍制的一个方面，但在“短缺经济”时代，要限制城市人口，拿不到粮食指标，在城市生活就失去了基础。
到1977年，为规范户口迁移制度，公安部发布了一个户口迁移规定。这个规定第一次提出了“商品粮”和“农转非”的概念，并明确提出限制“农转非”。1978年以后，随着改革开放的进行，我国户籍政策有了一些调整。
这些调整一是“开口子”。改革开放后发生了巨大的变化。比如农村改革，人民公社制度的结束，农民联产承包，生产力提高，于是很多剩余劳动力出现了。另一方面就是城市也开始改革，很多行业需要劳动力。这两方面的作用力使城乡劳动力开始大流动。1984年中央出台政策，允许农民自理口粮，到集镇落户。这基本沿袭了户粮挂钩的政策，但实际上在法律上认可了农民可以进城。1992年开始建立市场经济体制，为建立公平竞争的劳动力市场，正式提出改革小城镇户籍制度。当时还有一个原因是粮食制度的改革，1992年以后基本就取消了粮票，这说明我们的粮食够吃了，不再成为户籍制度改革的障碍了。
刚开始改革是允许博士以上、副教授以上、处级以上可以夫妻投靠，或是艰苦行业，以户口迁移作为解决难题的手段。到现在已经放宽到中级职称、硕士都可以。
第二是分步骤，这么大的国家，这么多人口，不能一下子放开，只能逐步试点。从长远来看要实行人口的迁移自由，但这要一步一步地走，有步骤地改革可以保证改革的稳妥。
第三个特点是非福利化。在计划经济时代，粮食与户口挂钩。现在不挂了，但还有许多东西挂钩，比如就业、上学。现在北京也不要求应聘者有北京户口了，当然用人单位能否解决户口是另一个问题，北京的情况要特殊得多。但研究户籍的人都认为，这并不是户籍制度本身的问题，而是其他很多社会经济政策与户籍制度挂钩，社会保障制度也与户口挂钩。所有这些方面都造成户口的福利色彩太强，这会造成很大阻力，使户籍放开很难。这有赖于社会经济制度改革到位。
在我国广大农村地区，小城镇起到了很重要的政治、经济、文化中心的作用，而且小城镇在我国城市化的进程中有它的优势。因为我国人口众多，如果把大城市全都放开，农民都会涌去大城市。西方一些国家城市化水平高，但城市人口却比我们少得多。他们几十万人口就是大城市，我们50万才算中等城市，千万人以上的超大城市好几个。从规模上来说，我们的大城市不可能吸纳更多的人口。而我们有两万多个小城镇，如果能吸纳一些人口，让有条件的小城镇发展为中等或大城市，这是城市数量的增加，而不是把大城市挤得越来越满。这是符合我国城市化发展战略的。
从社会稳定的角度来讲，大城市如果完全放开，会出现“大城市病”。现在很多第三世界国家都有这样的现象，城市里有很多无业人的贫民窟，造成许多犯罪问题、环境问题。我们到目前为止还没有大规模地出现这些问题，跟现行制度有关。小城镇的发展可截流人口，对社会稳定有“减震器”的作用。
问：从长期来看，我国一些超大城市有无可能放开？
伍先江：以石家庄为例吧。石家庄的改革引起了很多争议。1998年公安部开始大中城市的户口改革试点，具体方针与现在的小城镇改革有很多相似的地方，条件是买房、投资。石家庄并不是第一个放开的城市，从它本身来讲，它的方针无可厚非，他们认为自己现在是“小城市、大农村”。经济要发展，要形成有一定规模的城市。但它的政策比公安部的试点走得远。我觉得这样会带来一些问题，有些人不符合条件也会办下来，有可能步子太快。石家庄的人口已经200多万。这有待于进一步地观察。从全国来说不能一刀切地推行这个政策，因为到目前为止，我国解决这个问题的条件还不成熟。最主要的是，户口的福利色彩还很浓，政府有很多财政支持。比如社会保障，石家庄能否承受这么大的社会保障？这是个很重要的问题。社会保障的改革还没到位，还没有按市场经济的方式来运作。
问：据说对直辖市要控制得严一些？
伍先江：我们的四个直辖市都比其他城市大得多，北京城区的人口就有800多万，上海有1000万左右。直辖市即使放开，也会有所区别，至少北京会有所区别。为防止“大城市病”的发生也得有所区别，因为它是首都。而且北京对高级人才的政策早已到位，拥有的高级人才已不成问题。像石家庄那样只要连续居住两年就有资格，我觉得这个步子太快。我们目前的条件还没有达到像西方国家一样，可以完全自由迁移。
问：这就引出了一个重大的问题：从中国13亿人口这个基数来看，有没有可能把户籍制度完全废止？
伍先江：我感觉谈话中一直有一个不恰当的词，户籍制度不是“废止”的问题。我们用的词不应该是“户籍制度”，而应该是“户口迁移制度”。户籍制度能否废止是另外一个问题，先说“户口迁移制度”，能不能完全自由地流动。我国今后发展的方向，肯定是实现自由迁移，这个目标是随我们经济发展的大目标确定的。市场经济体制要求劳动力的自由流动，达到合理配置。对个人也是公平的。这个大方向没有疑问，但什么时候能实现？这是个经济发展、改革政策到位的问题，现在不能马上实现，因为可能带来一系列社会问题。两个主要条件——固定住所和稳定的职业或收入——我觉得是改革的一个方向。最终可能达到：依据居住地来登记户口，而不是现在的迁移审批制；依据职业来进行农业人口还是非农业人口的统计，但仅仅具有统计意义。这是长远目标。（孙丹平）
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