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布什及夫人2月23日乘专机抵达华盛顿，从而结束了30个小时的中国之行。布什访华的意义定性为:“积极的、建设性的和富有成果的。”更高的评价则集中于布什中国之行成行之前——美国驻华大使雷德说，这是中美两国发展建设性合作关系进程中的“又一个里程碑”。 在这些相对抽象的用语背后，还是可以找到较为充分的信息披露。更多的重要性在于，雷德说，“9.11”恐怖袭击事件后，反恐是中美合作的一个典型领域。 《洛杉矶时报》2月18日的报道说，即将访问中国的美国总统布什，希望此行能够与中国达成协议，在北京设立联邦调查局办事处，与中国在反恐与保安课题上取得进一步合作。FBI能否在中国设立办事处由此成为这一典型领域的典型事件。不过直到布什返程，这一点始终没有官方明确的说法。能够得到证实的是，有关人士称，FBI设立中国办事处确实成为布什此行和中国领导人会谈的一个重要议题。 第27个？ 美国反恐事务协调官弗朗西斯.泰勒的一个重要角色是:中美联合反恐的信息传递者。去年12月5日到6日，泰勒率团访华。12月6日他在接受《环球时报》记者马娟娟等人采访时说，(我与中国官员)见面的主要目的是为探讨我们在哪些方面可以加强反恐合作。过去的两天，我们进行了非常广泛的交谈，认为两国政府在情报交换和司法方面可以加强合作。 对泰勒之行，国外媒体报道更具体到了FBI话题——泰勒在北京表示，美中已同意每半年举行一次反恐怖主义双边咨商，“对美国希望联邦调查局能派员在美国驻北京大使馆担任‘法律参事’，中国政府表示将积极考虑。”此外，两国也同意成立“中美金融反恐怖主义工作小组”。泰勒认为，美国驻北京大使馆增设“法律参事”，可以提升两国执法合作的效率。 用雷德的话来说，中国和美国都是恐怖暴力的受害者，都面临着国际恐怖主义威胁。自去年“9.11”以来，两国领导人之间直接和经常性的对话成为彼此合作的核心部分,两国在这一领域的双边合作在许多层次上史无前例。FBI在北京设立联邦调查局办事处在某种意义上成为“史无前例”的一个说明。也被媒体认为是布什访华的一个焦点。
中国现代国际关系研究所反恐怖研究中心主任李伟向记者介绍了美国联邦调查局在国外26个城市设立的办事处，其中包括雅典、香港、巴黎、罗马、东京和伊斯兰堡等地。每一个海外办事处的增设都成为一个相当量级的新闻。李伟记得，1994年联邦调查局设立的莫斯科办事处，已经是联邦调查局在国外的第24个办事处，当时李伟为此还专门撰写了分析性文章。在李伟看来，这些办事处一方面起与当地司法部门联络作用，另一方面还参与对国际毒品走私和犯罪团伙的调查。而实际上，在相当长的时间之内，联邦调查局的主要职责还是对付毒品走私和非法移民。
一位刚刚从美国进行学术交流归来的法学专家从美国同行那里了解到，联邦调查局的国内组织网络分为总部、地方分部和派出所三大部分。联邦调查局在美国本土和波多黎各设有56个地方分部，各分部内通常都有一个反恐怖分队，这些地方分部的下一级便是遍布全国的400个派出所。李伟提供的数据是，自1994年起，联邦调查局特工人员增加约10%，到1996年9月30日，其总人数估计达到了10662人。
人数增加是反恐力度加大的一个侧面例证。
李伟详细列举了联邦调查局,甚至是国际警务合作工作重心的变化:最初美国的重点是反毒品和反非法移民;90年代以后，洗钱问题跃升为另一个关注重心。到今年1月29日，布什向国会参众两院发布国情咨文，就美国当前的经济局势、反恐斗争以及国内安全等问题系统地阐述了政府主张，“反恐成为一项国家任务”，章枫(化名)说。
其实在1996年8月，美国联邦调查局局长弗里和中情局局长多伊奇就在国会作证时说，俄罗斯和亚洲的黑帮对美国构成的威胁越来越大，当时的克林顿于是强调说，恐怖主义、有组织国际犯罪和毒品走私活动目前正更加频繁地联成一体。克林顿责令联邦调查局来领导反恐怖主义活动特别小组。章枫驳斥了一种认为美国将反恐怖工作归属于中情局的说法。他猜想这种说法的产生可能是基于一种现象:中央情报局几乎在世界各地都有情报人员，另一个重要的机构毒品管制局也在50个国家设有71个办事处，“在华盛顿总部就有5000多人，比中国的机构庞大多了”。与前两者相比，联邦调查局驻海外办事处的数量是很小的。实际上，章枫说，中情局是内阁机构，与司法部平级，联邦调查局则归属于美国司法部。美国联邦一级对付恐怖活动的责任归司法部长，作为联邦政府首席执行官，司法部长负责协调全国的各类执法活动。司法部长授权联邦调查局为打击恐怖活动的首要政府机构，具体地说，联邦调查局既负责调查美国国内的恐怖主义组织和活动，还有权调查境外针对美国公民的恐怖行为。很重要的一点是:联邦调查局有执法权，中情局没有。
触角的伸缩
联邦调查局在中国设立办事处将会带来怎样的影响？目前给出答案为时尚早，李伟的看法是，它“不可能像我们想象的那样，会有什么翻天覆地的变化”。
反恐怖有两方面含义，一是防范可能发生的恐怖行动，二是为在事件发生后能高效率地作出反应。“前者要求大量的情报搜集，后者则要求有效的行动。”这些内容具体到联邦调查局的海外办事处，不可避免地要涉及到合作方式的问题，在中国也不例外。
李伟认为，中美反恐合作主要会在三方面展开:情报合作、司法合作和反洗钱。
联邦调查局调查的焦点集中于恐怖组织的非法行为。在调查中，联邦调查局非常注重搜集有关恐怖组织的人员、联系、活动、背景及经费来源等资料，因为这些不仅可以作为日后起诉的证据，也为以后防止类似事件建立了资料库;危机事件发生后，联邦调查局也有能力迅速及时地做出反应。
有资料显示，联邦调查局在美国18个驻外使馆中派驻了法律参赞。他们的主要任务就是与所在国司法、情报、安全机构保持联系，互通情报。
在国内，联邦调查局的反恐怖组织机构则高效运作:其华盛顿总部设有反恐怖处，负责全国范围内的反恐怖政策指导和行动协调。该处管辖联邦调查局的犯罪调查部，下设的各组分管调查、计划、研究分析、培训以及行政财务事务。
对于国际上的合作，李伟认为，自“9.11”之后，包括情报合作在内的各种反恐怖合作方式已有一定基础。加强情报合作成为国际社会的一个普遍倾向，洗钱问题总是与国际贩毒、有组织犯罪等联系在一起，而打击恐怖主义，反洗钱是治本的一项措施。李伟说，中国和美国在反洗钱方面的合作在FBI计划设立驻北京的办事处之前，就在进行之中。
李伟由此提出了新的国家安全观概念——传统的国家安全是指军事安全和领土安全，而新的国家安全观念则要把经济安全、环境安全等都纳入进去，有组织犯罪也涉及到国家安全范畴。洗钱几乎牵扯到有组织犯罪的方方面面，反恐怖相应地也必须同反毒品、反帮派、反地下钱庄、反人口走私等联系起来。美国国务院1998年在《国际麻醉品控制战略报告》中列述了世界各国洗钱犯罪的状况，惊呼全世界一年内洗钱犯罪数量竟高达3000～5000亿美元，“几乎相当于我国一年GDP的50%！”章枫说。
恐怖主义在这其中所占的份额估计也很可观。而在反恐怖合作方面的反洗钱措施内容比较丰富，李伟所掌握的有:申报制度和可疑交易报告制度——金融机构发现经手的资金等可疑时，应向金融监管部门进行报告的制度。司法合作具体到中美两国，主要是指犯罪分子的引渡，对罪犯的处置问题——其达到的目的是:让恐怖分子作案后无处藏身。
李伟补充说，FBI在北京设立办事处不会仅仅限于反恐怖，反毒品，反有组织犯罪也应当是其所开展的工作。从积极的意义上评价，FBI设立北京办事处，触角伸向中国，中美两国搜集资料的不同方式由此能够更方便地交流，双方关系也会更加密切。从更高层次看，这也是中美在国际社会上协同一致的一个方面。
不论FBI的触角伸展程度如何，李伟说有一个前提是:它只是一个起联络、交流作用的一个媒介，其运行方式必须要按中国法律法规运行，在中国，它是没有执法权和司法权的。
后阿富汗时代的问题
在反恐怖和打击犯罪方面，几个国际组织中都有联邦调查局的触角——这也是FBI进行反恐怖的国际协调的一个步骤。包括TREVI组织——欧共体国家间对付有组织犯罪的一个国际合作机构，TREVI是恐怖主义、激进运动、极端主义和国际暴力几个英文字的字头。在该组织成立10年后的1986年，美国以观察员身份开始积极参与其中。昆提科工作组——这是FBI于1979年发起的一个由数个国家司法和情报官员参加的年会，参加国包括几个欧洲国家以及加拿大、澳大利亚和美国。恐怖主义始终是这个小组年会上的一个重要议题。
国际刑警组织在其中最不容忽视。现有179个成员国的国际刑警组织于1986年在其法国总部创立了一个反恐怖组织，其职责是帮助和推动世界各国的反恐怖行动。目前该组织的负责人就是一名FBI探员。
国际刑警组织在很长一段时间里对各种恐怖主义活动采取的是一种不干预的态度。1956年该组织在修改现行章程时，恐怖主义问题并不像最近几年这样严重，“所以，”章枫说，当时“章程中并没有有关这方面的内容。”1984年9月，我国加入国际刑警组织，章枫也被派到国际刑警组织中国国家中心局协助工作，因而他对国际刑警组织相当了解。
章枫记得在1985年前后，世界各地不断发生的暴力恐怖事件，引起了世界各国人民的强烈不满，也引起了各国警察的高度关注。所以1985年各国警察召开年会时，各国警察代表纷纷提出要把反暴力恐怖犯罪列为国际刑警组织的一个重要任务，并加强国际合作来打击暴力恐怖活动。在协调各会员国同国际恐怖主义的斗争方面的角色就转换为：反恐怖的信息情报中心。
国际刑警组织在同国际恐怖主义作斗争中有一定的权利和行为能力，不过，章枫也强调该组织章程对反国际恐怖主义斗争的限制——章程第三条规定:严禁该组织进行政治、军事、宗教或民族等性质的干预或活动。作出这样的规定的理由是:这个组织是刑事警察事务专业的国际组织，只负责有关刑事犯罪事务，不从事其他活动。它不愿卷入各种政治纠纷之中，“怕影响同刑事犯罪的斗争”。但有一个悖论是:恐怖主义活动往往带有一定的政治或军事色彩。
前面提及的还不是最基本问题。章枫指出，从法律意义上来讲，国际恐怖主义概念迄今还没有一个确切的涵义。这个问题同样是美国需要面对的。2月23日英国一家报纸报道说，目前英美特种部队正在印控克什米尔地区搜捕本.拉登。李伟认为，这是反恐行动进入到后阿富汗时代的起点。美国第二阶段反恐行动最主要的变化是，将打击重点从宗教恐怖主义转向了美国所认定的“国家恐怖主义”。这就又回到了起点——关于恐怖主义的定性问题。大约应该从未来反恐怖斗争的战略地位来理解FBI在北京设立办事处等一系列举动的真正意义。
资讯:美国与他国合作反恐措施
美国与友好国家合作对付恐怖主义活动，共同采取切实可行的措施，其中包括:通过查清国际恐怖分子的名字，了解他们攻击的目标、支持者和活动地区;对恐怖分子实行跟踪，特别是当他们越过国界时，搜查他们的伪造文件、武器和危险品;拘押、起诉和惩罚国际恐怖分子。在这方面尽管还有很多工作要做，但效果已经开始显现了。越来越多的恐怖分子在他们进行恐怖活动之前就被逮捕，越来越多的恐怖分子被定罪判刑。为了惩罚恐怖分子，有关起诉、证据交换和引渡的法律也应用得越来越多了。美国则努力为友好国家政府提供反恐怖主义活动的援助。自1984年以来，已有来自近60个国家的7000多名警察和安全人员接受此类训练。同时，美国政府也为这些国家在国外的官员提供更多的安全保护措施。由于大部分恐怖活动是在国外进行的，因此持续的国际合作是那些遭受恐怖活动威胁的国家将来获得成功的关键。
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