|
提要：
潜江市政府的明令规定，执法部门未经批准不得到“江汉大市场”调查、检查。一时间沉渣翻腾，色情泛滥。闹剧收场后，经营者与市政府舌战法庭，互告对方违约。
1997年，湖北省潜江市政府组织部科级干部黄凤荣在潜江市政府“封闭管理”的特色政策感召下，出资30元万获得潜江市江汉大市场管委会主任这一职位，取得“封闭管理”的职权；
1998年，经过一年的招商引资，江汉大市场逐渐扭亏为盈，实现百万的利润，黄凤荣成为潜江市“开放搞活，扭亏为盈”的明星人物；
1999年，“封闭政策”矛盾突现，色情风波，假冒伪劣泛滥……“各色人等”蜂拥而至打破“封闭”，合同前提无法实现,纠纷乍起，黄凤荣被“双规”；
权力与法律在潜江的错位使得并不复杂的案件显得愈加扑朔迷离，黄凤荣一纸诉状将潜江市政府推上被告席……
“封闭管理”政策的出台
江汉大市场位于湖北省潜江市区，是商业发展的一块沃土。
自1993年始，潜江市政府对江汉大市场先后总共投入2800万元滚动开发。但经过好几年的开发，到1997年10月，占地达247亩的江汉大市场只有60家商户，管理人员却从10人猛增至75人，总资产缩水近一倍，经营性资产缩水七倍，江汉大市场处在日复一日的亏损危机之中。
1997年8月4日，潜江市委市政府召开千人大会（后被称为“八四”会议），大会的主题是“进一步解放思想，加快经济发展”，并发布了解放思想的“30条决定”。会议的初衷着眼于潜江经济的发展，但会后形成的政府文件却走了调：解放思想被简单地理解为“封闭管理”。
何谓“封闭管理”？
“30条决定”第9条指出：“要走出一谈发展娱乐业、服务业、旅游业就认为是搞‘黄、赌、毒’的误区，客观评价现代文明生活和传统生活方式的差异”。第12条明确规定：“公安部门要把握内紧外松、内外有别的原则”，“打假工作要以打击假冒地方产品为主要内容”。“凡市外客商的个人生活，市有关部门不查、不问、不干涉。凡以查房、查夜之名骚扰客商的有关部门和责任人，一经举报，由市行政监察机关严肃查处，并处以罚款3000元，其中单位领导罚1000元，当事人罚2000元。”
江汉大市场、潜江宾馆、和平街等5条街道被“八四会议”确定为“特色街”，政府明确规定，“未经管委会许可，任何部门不能直接进行管理活动。”
随后，潜江市政府在潜江报、潜江电视台公开发布这些“特殊政策”，在湖北日报、湖北电视台等多家新闻媒体发布公告，对江汉大市场管委会主任这一职位进行公开招标，交抵押金30万元，与市政府签订租赁经营《合同》后，即为江汉大市场管委会主任，并公布了签订合同的诱人前提是：赋予“八四会议”、潜政办发（1995）18号和（1997）105号文件规定的“封闭管理”职权。
两文件均规定：江汉大市场实行封闭管理，市政府授权江汉大市场管理委员会对大市场的各项行政工作和经营活动实行集中管理；进一步放宽政策，除国家明令禁止生产和销售的枪支、弹药、毒品等商品外，其他商品和服务项目均可在大市场生产、经营；江汉大市场的各项税费，实行多家税费一家收，统一由大市场管委会收取后分季上缴政府；凡进入江汉大市场的调查、检查活动，需凭市政府办公室的介绍信方可进入，任何单位和个人均不得擅自进场实行管理等活动……
市领导对各大执法部门强调：有利于“封闭管理”的事就做，不利的事不做，有利的话就说，不利的话不说。
特殊的政策引得众商人纷纷请缨，经过激烈的角逐，原潜江市委组织部干部黄凤荣“中标”。1997年11月11日，黄凤荣借贷现金30万元交了押金，与潜江市国资局（受市政府委托）签订了《租赁经营合同》（以下简称“《合同》”），约定租期3年，年租金分别为80万元、160万元、240万元，共计480万元（含各种税费）。
合同规定甲方（出租方）必须确保（1995）18号和（1997）105号文件的实施，尤其是“封闭管理”的贯彻，如有关部门、单位强行进入市场造成市场震荡形成重大经济损失的，由甲方负责。“若甲方违约，致使此合同无法履行时，乙方有权终止合同，并向甲方索回风险抵押金本息和财产”等。
随后潜江市政府按《合同》约定，行文通知“正局级”的新一届江汉大市场管委会成立，黄凤荣为主任，委员由工商、公安、税务、技监、烟草等部门的局长或书记组成。
“红灯区”里的嫖娼命案
黄凤荣时年35，正值人生的黄金时期，走马上任后，立即出台了一系列对入场商人的优惠、保护措施及招商奖励办法，把招商引资同干部职工的利益挂钩……
政府的诱人政策和管委会的得力措施，不到两个月，不仅引来了大户的投资，如福建毛先生投资4000万元兴建了石狮商品城，海南张老板投资8000万元建设发达广场以及神龙国威公司、山东种子酒、深圳康师傅等全国40多家知名企业纷纷在大市场设立总经销、总代理，商户从60余户发展到643户。同时，江汉大市场内的发廊、旅店激增，最高峰达200多家，各地的“小姐”蜂拥而至公开卖淫，多达2000多人。作为市委市政府接待中心的潜江宾馆也在“封闭管理”的保护下容留了几百名“小姐”，其客房破天荒地夜夜爆满，并迅速扭亏为盈。和平街的美发店老板以执法机关不能进入“特色街”为招牌公开拉客，最高峰时“小姐”竟达3000多人，以至于有人感叹当时的潜江市“在街上叫个小姐比买包烟还方便”。 “特殊”的政策带来畸形的繁荣。江汉大市场整天灯红酒绿，车水马龙。烟草、医药、鞭炮、农资等国家专营商品也在“除枪支弹药、毒品外其他商品和服务项目均可放开放活经营”的封闭管理政策下随意售卖。假冒伪劣产品泛滥，无证经营有恃无恐，大市场成了“法律真空”地带。
据统计，到1998年底，驻大市场经营商户达640多家，全年商品成交额3亿元，市场管委会收益140万元，当年，黄凤荣轻松地向市里交了80万元租金。初试牛刀便大获全胜，本着“上半年为下半年打基础，今年为明年打基础，当前为长远打基础”，黄凤荣将节余的100多万元立即投入增加新的固定资产，决心“充分运用特殊政策，将江汉大市场建成武汉以西江汉平原最大的物流中心和娱乐中心”。
但好景不长，两起“嫖娼命案”把江汉大市场推向了风头浪尖。
1999年1月20日，潜江市铁匠沟乡一副乡长在江汉大市场一旅店和一小姐洗鸳鸯浴时，因煤气中毒双双死亡。随后在和平街，一70多岁老汉因吃了老板娘的“春药”兴奋过度，竟暴死在“小姐”的肚皮上。这两件丑闻经媒体曝光后，引起强烈反响，潜伏已久的问题终于暴露出来，“封闭管理”成了人们关注与抨击的焦点。在湖北省有关部门的干预下，公安、工商、烟草、技监等执法机关纷纷打破“封闭的篱笆”，进入大市场执法，众多商家纷纷关门走人。
形势急转直下，105号和18号文件犹如一纸白条，各部门不需拿政府办公室介绍信却“依法”进入江汉大市场执法管理。“特殊政策”以及由此产生的“特殊效益”大大贬值，《合同》的根基已不复存在。于是，黄凤荣多次向潜江市政府提出交涉，要求甲方要么恢复特殊政策，严格兑现承诺，要么变更或终止合同，否则由此形成的损失由甲方负责。但潜江市政府没有答复。
苦苦支撑了半年，到1999年6月，黄凤荣向潜江市政府提交了《关于终止执行租赁经营管理体制》的报告，要求尽快安排清产核资和交接工作。江汉大市场在潜江市政府“封闭管理”政策的庇护和黄凤荣的管理下如昙花一现，随着黄凤荣的离去，江汉大市场再次陷入极端的萧条中。
开庭前的“紧急应对”
1999年6月29日，潜江市政府同意终止合同，组成以副市长刘明刚为队长、国资局等部门为成员的政府工作队，要求黄凤荣交齐1999年上半年拖欠的租金60万元，并随后采取了一系列紧急措施。
6月30日，工作队扣留了黄凤荣的全部资产、资金和账簿，以及文书档案。
7月1日，工作队以市政府办公室的名义通知公安、交通部门扣留黄凤荣的2000型桑塔纳轿车，后经黄向省人民政府提起行政复议，潜江市政府撤销了扣车通知。
据黄凤荣称，在潜江市政府多次向他追讨60万元“租金”时，他始终坚持“双方是平等的民事主体，应平等协商，依法办事，”而且“潜江市政府应正视自己的违约行为并承担违约责任”。这本是一起并不复杂的“民事合同纠纷”，却到了剑拔弩张的地步。
8月，工作队以潜江市国有资产管理局的名义，向潜江市法院提起对黄凤荣的诉讼，要求“黄凤荣缴纳拖欠的60万元租金”.由于国资局是受潜江市政府委托同黄凤荣签订的租赁合同，故黄凤荣立即提出了国资局不具有民事法律关系主体资格的异议，并做了拖欠租金60万元应由甲方负责的答辩。
在黄提出“异议”后，紧接便是九个月的沉寂。此间，黄的律师七次提出原告主体不合格，要求下达裁定书。但潜江法院既没有开庭审理，也没有对黄的异议书下达民事裁定。这样，黄既不能上诉，也不能起诉。 2000年元旦，黄凤荣致信市委、市人大、市政府、市政协，要求尽快结算，重新安排工作。不久，工作队停发了黄的公务员工资。黄凤荣失去了生活来源，只好携妻带子离家流浪，靠打工维生。
2000年5月，在休庭整整九个月后，潜江市法院以一纸《通知》驳回黄的异议，同时送达“国资局”将诉求标的猛增到300万元的申请和开庭传票。黄的律师依然以异议书为依据出庭。但到2000年9月，潜江法院已七次通知开庭，却始终没有进入法律实体审理。
2000年10月，应黄凤荣的申诉，湖北省汉江中级人民法院依法提审该案，并通知潜江市国资局交费立案，开庭审理。结果工作队因“交不起诉讼费”，到2001年4月20日，汉江中院被迫同意潜江市国资局撤诉。
耐人寻味的是，2001年5月8日，撤诉后的国资局又返回到潜江法院再次起诉黄凤荣，诉求标的由300万元剧减到133万元。潜江市法院接到诉状后如芒在身，暂未立案。
为了尽量避免与潜江市政府在潜江法院对簿公堂，黄凤荣于2001年7月16日向湖北省汉江中院提交了诉讼状，要求潜江市政府依法返还扣押的风险抵押金、新增固定资产等共计156万元，中院依法予以受理。
黄凤荣解释官司打到汉江中院的理由是：被告是潜江市政府，由潜江法院审理此案，双方的诉讼地位不可能平等；同时，法律判决肯定将涉及到潜江市委、市政府具体“优惠”政策和具体行政行为的正确性、合法性等问题。据《民事诉讼法》第十九条及最高人民法院司法解释的有关规定，此案应由江汉中院进行第一审。
法律与权力的较量
2001年7月30日，黄凤荣的律师再次收到潜江法院受理潜江国资局诉其租赁合同纠纷的开庭传票，黄的律师迅速向江汉中院提出管辖权异议，江汉中院依法再次提审并决定于同年8月13日依法合并审理。
然而，事态又有新的发展。7月25日下午，政府工作队队长以市委常委、分管政法副市长的身份，要求纪委、检察院成立专案组，以黄在工作中有经济问题把为由黄凤荣控制起来。当晚9点30分，专案组来到黄的家中 ，检察院工作人员当场开出空白的传票，将黄押往纪委。
32天后的7月26日，汉江中院法官到黄被关押地向黄送达8月13号开庭通知，结果被看守的武警拒绝。黄的妻子和律师立即向上反映情况。潜江市委、市政府的主要领导人声明，根本不知道黄被“双规”一事。而潜江市政府办公室答复省信访办：“双规”是省纪委五室指令的。省纪委对此予以否认，并批评潜江市政府擅用省纪委的名义。
工作队于8月25日被迫放人，但有附加条件：黄凤荣须“正确”对待与市政府的合同纠纷，不得就被“双规”事告状，否则有关机关随时可以对其“上手段”。
黄凤荣获释后，立即向汉江中院递交了《请求依法保护我的民事诉讼权利》的申请，表示对自己的诉讼权利是否会再次被剥夺而担忧。
汉江中院于11月5日终于开庭。原告黄凤荣声称，潜江市政府没有按《合同》约定确保18号和105号文件的执行，构成了违约，应承担违约责任，因而，潜江市政府应返还其风险抵押金，新增固定资产及违约金等共156万元。但《合同》条款的确存在与法律抵触的问题。即使退一步来说，合同无效或部分无效，主要过错方在潜江市政府，政府应承担主要责任，返还其风险抵押金等。被告潜江市政府则辩称，潜江市政府不是被告主体，黄凤荣在租赁期没有“依法”封闭管理，应承担责任，并偿还1999年上半年租金60万元以及其他共计200余万元。
法庭之上，双方针锋相对，最终聚焦到潜江市政府“封闭”政策是否合法，合同是否有效的关键问题，鉴于该案影响极大，汉江中院决定择日再次开庭，但截止记者发稿时汉江中院依然没有下达开庭通知书。
“封闭管理”有悖于法理
当记者前往潜江采访时，正值中央电视台新闻调查栏目5名记者进驻潜江，专题采访黄凤荣状告潜江市政府“新闻背后的新闻”。潜江市政府领导集体回避采访，办公室仅派了一名副主任接见媒体，其简单的答复是：潜江市政府实行“封闭管理”是要“依法封闭管理”。
那么，该如何评价“封闭管理”，潜江市政府的行为和《合同》的有效性，记者对有关人士和专家进行了采访。
潜江一位不愿意透露姓名的法律工作者指出，“封闭管理”于理于法都是站不住脚的，是惹祸的根源。如果某地非要“封闭管理”一个区域不可，那只能说明，要么“封闭区域”之外的地方无法可依，没有依法行政；要么就是“封闭区域”内逃避国家执法机关的监督管理。而实际操作中，江汉大市场“封闭管理”政策中的很多内容，都与现行法律相抵触，尤其是让江汉大市场管委会代行公安、工商、税务、烟草、技监等部门的行政执法权，更是法律所不允许的。“封闭管理”成为管委会手中的一把“尚方宝剑”，市政府专题会议纪委规定，工商、公安等部门即使从市政府开到了介绍信，进场执法还须征得管委会安排时间，其执法效果可想而知。
潜江市政府真的不知道“封闭管理”下江汉大市场内的违法经营行为吗？潜江市人大代表姚立法说，就“红灯区”是否违法，是否需要依法管理，他曾质问过一位市长，但该市长无言以对。他指出，法律上没有赋予政府作为经济主体同个人签订合同的资格，《合同》内容还把执法部门排除在外。同时，政府更无权把公安、工商、技监等部门的权力和“正局级”的政府机构江汉大市场管委会主任的职位“租赁”给黄凤荣。而黄作为租赁经营者，其目的是获取利润，3年内向市政府上缴480万元的租金，他更无权执法，政府的不作为行为造成了江汉大市场“法律真空”的局面。而实际上，江汉大市场和其他“封闭管理区”内违法乱纪的事频频出现，完全是在政府的“保驾护航”下进行的，是“封闭管理”的必然结果，因为各“封闭区”里管委会成员有公安局、工商局、地税局、技监局等各执法部门的官员，他们经常到江汉大市场开会，难道不知道吗？如果知道为何不管？是什么原因呢？
省工商局有关负责人指出，我国已加入WTO，所谓的“封闭管理”与市场经济即法制经济的原则以及全球经济一体化的大趋势背道而驰，“封闭管理”政策以排斥国家行政执法为特征，鼓励“闯红灯”、“踩红线”，直接造成了江汉大市场生而复死的悲剧。
湖北大学法学院经济法学者邹爱华律师称，黄凤荣同潜江市政府签订的合同，主体违法，内容又与法律法规冲突，导致合同主要条款无效甚至全部无效。首先，黄以自然人身份租赁经营，又领取公务员工资，致使合同结算定位差异，出租方应负主要责任，承租方只承担次要责任；其次，政府将国家行政执法管理权作为“标的”出租给个人，属行政违法行为；最后，当封闭管理与法律法规产生冲突时，政府当然无法确保违法的“封闭管理”继续实施。如果严格按《合同》约定，政府就构成违约，若依据《合同法》规定，《合同》归于无效，因无效合取得的财产应予以返还，违法所得应予以追缴，因过错造成对方损失应予赔偿。
黄凤荣称，要说“封闭区”内有违法行为，也是在政府支持下的违法，政府不能既要非法收入，又推脱责任。有人称江汉大市场是“红灯区”，这个红灯区的老板不是我，我黄凤荣没有能力开这么大的一个红灯区。硬要归我负责，那么，名声还要大得多的和平街、潜江宾馆红灯区归谁负责呢？
（后记：事隔已久，记者再次暗访江汉大市场看到，大部分店面均已关闭，市场一片萧条，但“小姐”拉客公开卖淫依然猖獗，潜江政府招待中心潜江宾馆同样一如既往。据知情人透露，场内的“小姐”仍是一个不小的数目，而且店老板多是有后台的）
|
