7月31日《中国青年报》法治社会版的报道《一行政庭庭长的苦恼———土政策拖住民告官的腿》令笔者疑惑不解:《行政诉讼法》规定公民、法人和其他组织可以依法提起行政诉讼,一些基层政府却要求当地法院接到起诉时,必须通知当事人先到当地政府处理,政府同意后,法院才能立案。
四川省高级人民法院行政庭庭长吴星远对此十分烦恼:“个别县政府干脆下发文件规定几类行政案件法院不得受理,‘民告官’告状难仍未根本解决。”
法律效力居于中华人民共和国法律体系最低层次的县级政府规章,居然堂而皇之地将全国人大常委会通过的国家基本法律弃之一旁,并且“命令”法院在审判时优先执行这样的红头文件。国家司法的严肃性何在?国家法制的统一性何在?
1990年10月1日施行的《行政诉讼法》被视为我国法治进步的里程碑。它明确赋予了公民、法人和其他组织对国家行政机关的若干种侵权行为提起诉讼的权利。如:对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的等。
但是,近10年的司法实践表明,我国行政诉讼的受案范围还是太窄了,很多情况下,公民权利受到行政机关的侵犯,无法从司法途径寻求救济。而无论是传统的大陆法系国家的法定受案模式,还是英美法系倡导的司法最终裁决体制,都对公民起诉国家机关采取了宽容和谦逊的态度。在国际上,扩大行政案件的受案范围已成为一种趋势。
应时而动,最高人民法院于1999年11月24日通过了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,扩大了行政诉讼案件的受案范围,并用排除法进行表述。除了对国防、外交等6类具体行政行为公民不得提起诉讼外,其余的行政行为都在法院受案范围之内。这项司法解释得到了法学界和法律实务界的广泛赞誉。
没有想到,就在国家最高立法机关和最高司法机关矢志不渝地建章立制,积极寻求公民与国家的诉权平等的时候,一个县级政府竟可以用一纸公文否定这些法治和观念的进步,设置所谓的“政府先行处理程序”。
类似的程序确实存在,叫做“行政前置程序”,它的要求十分严格,必须经授权或依法设定。如《海关法行政处罚实施细则》规定:当事人对海关的处罚决定不服的,可以自处罚通知书送达之日起30日内,向作出处罚决定的海关或者上一级海关书面申请复议。当事人对复议决定仍然不服的,可以自复议决定书送达之日起30日内,向人民法院起诉。在此,向上一级海关复议就是提起行政诉讼的前置程序。再如:最高人民法院新近出台的关于受理证券欺诈案件的司法解释,必须以中国证监会的行政处罚决定作为立案依据。而根据《立法法》的规定,县级人民政府显然不具备解释法律的权限,因此笔者只能理解为县政府害怕当被告。
报道印证了笔者的推测。吴星远庭长通过调研认为,这是由于一些行政机关死活不愿当被告,或者成为被告后不能输官司造成的。他认为行政案件审判难的根本原因是:“有的地方政法委书记带着各相关单位一大帮人来,当地法院怎么扛得住?毕竟法院的位子、票子都是地方给的”,“在有些基层法院,行政庭成了不受重视的部门,有的法院把行政庭和告申庭等合并,有的法院行政庭只有一个人。”
今年7月24日,最高人民法院颁布了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》,使我国行政诉讼的体制构建又上了一个新的台阶,体现了国家建立、完善行政诉讼制度的努力和决心。在这样的行政法治环境下,“土政策”不应有生存的土壤。
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