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8月23日，九届全国人大常委会第29次会议第一天。不同寻常的是，本次全国人大常委会会议受到了人们强烈的关注，偌大的会场几乎没有一个空座，稍微来晚一点的记者就找不到位子。本次会议要第一次审议人们盼望已久的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法草案。
在此次会议召开之前，当得知委员长会议把监督法草案列入本次常委会会议议程时，记者清晰地听到耳边传来一位长期采访人大的“老记”慨叹：监督法终于“上会”了！23日上午10时30分左右，当全国人大法律委员会主任委员王维澄走上发言席作法律草案说明时，更是被摄影和摄像记者们围了个密不透风。无疑，《监督法》草案进入全国人大常委会会议初审，是中国民主法制建设的又一里程碑。
十七年的等待
党的十一届三中全会确立的改革开放基本国策，使中国的政治、经济、社会发展步入了一个新的历史时期。在经济发展取得了辉煌成就的同时，中国的民主政治与法制建设也在不断完善和发展，作为民主政治一项重要内容的监督，包括党内监督、人大监督、社会监督、群众监督、舆论监督等在内的监督形式也在不断得到健全与加强。然而，民主政治建设不可能一蹴而就，民主监督虽在探索中加强，但并不尽如人意；作为监督最高层次的人大监督，虽然从“讳言监督”、羞羞答答的“用支持代替监督”，进步到近年来理直气壮的监督，但由于缺乏具有可操作性的具体的法律规定，因而显得相对薄弱。为此，在全国人大历次会议上，许多代表都提出议案，要求制定一部人大的监督法。据全国人大常委会统计，从1985年六届全国人大三次会议到今年的九届全国人大四次会议期间，代表们在17年中共提出关于尽快制定监督法的议案累计86件，其中七届全国人大期间13件，八届全国人大期间27件，九届全国人大期间41件。作为全国人大常委会法制工作委员会国家法室副主任的王世瑚，对监督法的酝酿起草过程相当熟悉：早在六届全国人大期间，监督法就开始酝酿，在七届全国人大和八届全国人大期间都进行了监督法的起草研究工作，也都先后拟定了监督法的草案初稿。1998年12月，监督法列入了九届全国人大的立法规划，特别是1999年李鹏委员长提出“要把监督工作放在与立法工作同等重要的位置”后，制定监督法的脚步越走越快。在全国人大常委会2001年～2002年的年度立法规划中，监督法赫然在目。历经17年的酝酿，历经十数年的起草，历经全国和地方各级人大及其常委会十数年的实践、探索、总结，监督法这部在中国民主法制建设进程中具有重要意义的法律，终于送交全国人大常委会审议，怎能不引起人们的强烈关注。此次提交审议的监督法有六大看点。
明确人大监督三原则
此次提交审议的监督法草案共分为7章73条。在第一章总则中，监督法草案明确规定了人大应该怎样对“一府两院”进行监督。王维澄在说明中介绍了人大监督要遵循的三个原则。第一是依法监督，就是各级人大及其常委会应当依照宪法和法律规定的权限和程序进行监督；第二是集体行使职权，就是各级人大及其常委会实行集体负责制，按照民主集中制的原则集体行使职权；第三是不包办代替，人大及其常委会监督政府法院检察院的工作，但是不代替政府法院检察院来行使职权，而是监督督促和支持一府两院更好地依法行使职权。
监督宪法和法律的实施具体化
宪法是具有最高法律效力的国家根本大法，它的有效贯彻实施，是社会主义法制建设的基础；维护社会主义法制的统一和尊严，最根本的就是要维护宪法的权威和尊严。王维澄指出，根据《宪法》规定，全国人大及其常委会监督宪法和法律的实施。因此，加强人大的监督工作，首先要采取有力措施，切实保障宪法和法律的实施。
监督法草案第二章中制定了14条对贯彻宪法和法律实施进行监督的条文。王维澄在说明中指出，这项监督主要包括以下四个方面的内容：
第一，保证全国人大常委会制定法律和决定同宪法不抵触，全国人大有权改变或者撤销它的常委会制定和批准的不适当的法律和决定。
第二，对国务院的行政法规、决定和命令进行监督，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。
第三，对最高人民法院和最高人民检察院的工作进行监督，全国人大常委会有权废止与法律不符的司法解释。第四，对省级国家权力机关制定的地方性法规和决议进行监督，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定和批准的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议。
此外，为做好贯彻实施宪法和法律的监督工作，监督法草案还规定，法律的解释权在全国人大常委会，国务院制定的行政法规、各省、自治区、直辖市人大及其常委会制定和批准的地方性法律，自治州、自治县人大制定的自治条例和单行条例，经济特区所在地的市人大及其常委会制定的法规必须报全国人大常委会备案，全国人大常委会依照《立法法》的规定进行审查。与此同时，还对全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会进行执法检查作出了详细规定。
听取“一府两院”的工作报告之前可先视察
监督法草案把人大会议听取“一府两院”的工作报告和人大常委会会议听取“一府两院”的专题工作报告和全面工作报告，作为人大及其常委会工作监督的基本形式。根据近些年各级人大及其常委会的实践，监督法草案增加了三项规定：一是人民代表大会会议审议工作报告时，提出报告的机关应当根据代表审议中提出的意见，对报告进行修改或者向大会作补充报告；二是工作报告未被大会批准的，乡镇人民代表大会就应该在两个月内举行会议，听取和审议提出报告机关根据代表审议意见再作的报告，县级以上各级人大可以由大会主席团提出处理意见，提请大会决定；三是常委会在听取工作报告之前，可以组织常委会的组成人员和代表对提出工作报告的机关的工作进行视察，常委会在审议工作报告的时候，可以对提出报告的机关履行职责、执行法律的情况进行评议。
对经济工作和政府预算监督有新规定
为加强人大及其常委会对政府经济工作和政府预算工作的监督，全国人大常委会先后通过了两个单项法律文件。一个是在1999年12月通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》，一个是2000年3月通过的《关于加强经济工作监督的决定》。据王维澄介绍，这两个决定的主要内容吸收到了监督法草案之中，主要包括：在人大及其常委会召开会议之前，将国民经济和社会发展计划、预算草案、调整方案、决算草案提交人大有关专门委员会进行初步审查；加强对预算超收入使用的监督；严格控制不同预算科目之间资金调剂；加强对预算外资金使用的监督等。
为有利于进一步加强对政府经济工作和政府预算的监督，在监督法草案中还增加了新规定：如县级以上的人民代表大会经审议后未批准计划或预算，属于对计划或者预算需要进行部门调整的，本级人民代表大会可以授权常委会批准本级人民政府根据代表审议意见重新编制的计划或预算。
对“两院”监督作出具体规定
在以往的人大监督工作中，各级人大及其常委会对“两院”的监督力度逐步增强，然而，在监督工作实践中也遇到了颇多的争议与困难。比如对一些个案的监督，有时被个别法官、检察官乃至法院、检察院指责为“干预司法独立”，而在人大及其常委会的组成人员中，对这一问题的认识也不尽相同。
正因如此，虽然各级人大及其常委会对法院、检察院工作的监督在逐步加强，法院、检察院接受监督的自觉性在逐步提高，而且人大监督也确实纠正了一批司法不公案件，但当全国人大常委会起草了关于加强对法院、检察院工作监督的决定草案提交审议后，在全国人大常委会会议上即引起了不同的解读，这一草案最后未提交表决通过。
作为人大监督的重要内容，此次提交的监督法草案并没有回避这一问题，草案根据现有法律的规定和各级人大及其常委会监督审判和检察工作的实际做法，对监督审判和检察工作的范围、原则、方式和程序做了4条规定。
草案规定，监督审判和检察工作，主要是监督审判、检察工作中遵守和执行宪法、法律的情况，遵守和执行上级、本级人大及其常委会决议的情况，办理本级人大代表的建议、批评和意见的情况，办理公民、法人或者其他组织反映的情况，以及对审判人员、检察人员滥用职权、玩忽职守，侵犯公民、法人等合法权益的行为的处理情况。
草案强调人大及其常委会对审判、检察工作实施监督的原则是：坚持集体行使职权，不代行审判权、检察权，不直接处理案件。人大专门委员会可以决定将有关案件向有关审判、检察机关初步询问核实；如认为必要时，由专门委员会提请全国人大常委会委员长会议或县级以上地方各级人大常委会主任会议决定，交有关审判、检察机关处理，并要求报告办理结果；专门委员会研究后对办理结果不满意的，可以向委员长会议或者主任会议报告情况，并提出处理建议。
草案还规定了人大及其常委会对审判、检察工作实施监督的5种方式：听取和审议法院、检察院的工作报告；对审判、检察工作中执行法律的情况进行检查；听取法院、检察院办理案件中执法情况的汇报；依法对法院、检察院的审判、检察工作提出质询案；依法组织特定问题的调查委员会；依法罢免或撤销有严重违法失职行为的审判、检察人员的职务。
专章规定质询和特定问题调查制度
质询和特定问题调查，是宪法和有关法律规定的人大行使监督权的两种重要形式。在近些年的人大监督工作中，各级人大对这两种形式也有所运用，比如给人留下深刻印象的广东省人大常委会质询环保局、合肥市人大常委会组成特定问题调查问委员会调查“汪伦才案件”等等。
此次提交的监督法草案对此专列一章，并作出12条详细规定。对提出质询案，草案规定，全国人大举行会议时，一个代表团或30名以上代表联名，全国人大常委会举行会议时常委会组成人员10人以上联名，可以依法对国务院及其部门和最高人民法院、最高人民检察院提出质询案；地方各级人民代表大会会议期间，10人以上代表联名，常委会会议期间，省级和自治州、设区的市级人大常委会组成人员5人以上联名，自治县、不设区的市、市辖区的人大常委会组成人员3人以上联名，可以向本级一府两院提出质询案。对于特定问题调查，草案规定县级以上各级人大及其常委会认为有必要的时候，可以依照法律规定的程序组织关于特定问题的调查委员会。
为了体现民主与公正，监督法草案特别规定了质询和特定问题调查的回避制度。草案第62条和第68条分别规定：与质询的问题或与调查的问题有利害关系的代表或者常务委员会组成人员应当实行回避，不得参与质询案的提出，不得参加调查委员会。
监督法终于“上会”了，全国人大常委会的委员们正在对草案进行认真的审议。有关人士指出，鉴于监督法这部法律极为重要，全国人大常委会的委员们在审议这部法律的时候，必定极为认真；而由于对人大监督的认识不同，审议中的争论也会不少，因而这一草案的最后出台，尚需时日。
监督法草案出台的前前后后
●阚珂
前期酝酿
党的十一届三中全会以来，各级人大及其常委会的工作有很大的进展。但是，监督工作一直是人大工作的一个薄弱环节。在1985年3月召开的六届全国人大常委会第十次会议和紧接着召开的六届全国人大三次会议上，许多代表和委员对全国人大常委会的监督工作提出了批评。同年9月，全国人大常委会办公厅研究室的一份调查报告，反映了地方人大工作特别是监督工作中遇到的一些问题和困难。根据有关领导同志的意见，全国人大常委会办公厅组织力量，到各地就人大工作问题做进一步的调查，并于1986年8月起草了关于加强人大工作几个问题的文件。当时彭真委员长在反复考虑后提出，现在正在进行政治体制改革，在涉及体制上的一些问题没有解决前，全面讨论人大问题的条件还不具备。他提出，要对人大监督问题开展调查研究。在1988年3月召开的七届全国人大一次会议上，陈丕显副委员长所作的全国人大常委会工作报告指出，要从政治体制改革和建设社会主义民主政治的高度，进一步提高对人大监督工作的认识。同年7月，七届全国人大常委会工作要点提出要制定有关监督方面的法律。1989年3月，彭冲副委员长代表全国人大常委会所作的工作报告中提出了改进人大监督工作的一些建议：每两个月一次的全国人大常委会会议可以根据需要，听取和审议国务院及其部委、最高人民法院、最高人民检察院的工作汇报，一般不需要作出决议，委员提出的质询和询问，有关部门应认真负责地作出答复；每年第三季度，由国务院向全国人大常委会分别作关于计划、预算执行情况的报告(审计法实施后，从1996年起，每年6月的常委会会议还听取和审议国务院的审计工作报告。从此，听取和审议国务院计划执行情况的报告、决算报告和审计工作报告，成为每年全国人大常委会会议的法定议程)；人大在监督法院和检察院的工作时，不直接处理具体案件，如对法院、检察院的工作有意见，可以提出质询和询问；纠正错案应由法院、检察院严格按照法律程序去办，人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见，可以听取法院、检察院的汇报，也可以依法组织调查，如确属错案，可以责成法院、检察院依法纠正或处理。
第一个监督法内部修改稿
1990年3月，中共中央关于加强党同人民群众联系的决定中建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。这是党中央以公开的正式文件的形式对全国人大常委会的工作提出的具体明确的要求。同月，江泽民总书记在人大、政协“两会”党员负责人会议上的讲话中指出，在我们国家生活的各种监督中，人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督，监督“一府两院”的工作是人大及其常委会的一项重要职责。
按照党中央的要求，1990年5月，成立了由全国人大常委会办公厅研究室、北京市人大常委会法工委、吉林省人大内司委抽调的人员和法学专家组成的监督法起草组，开始监督法的起草工作。于1990年8月中旬形成了监督法征求意见稿。接着，全国人大常委会办公厅先后向各地和各界人士征求意见。起草组根据大家的意见和建议对监督法征求意见稿作了修改，形成了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(1990年10月27日修改稿)》。这个修改稿共6章89条，它所规定的是全国人大及其常委会的监督工作，没有规定地方人大的监督工作。
监督法起草工作第二次提上日程
从1980年代中后期开始，一些地方人大在监督工作方面做了许多新的探索和尝试，创造了执法检查、代表评议“一府两院”的工作、对人大及其常委会产生的干部进行述职评议、执法责任制和“个案监督”(对司法机关重大违法案件进行监督)等多种新的监督形式。1991年底，七届全国人大常委会委员长万里在一次谈话中提出，要把对法律执行情况的监督检查同制定法律放在同等重要的地位。从1992年全国人大常委会开始进行执法检查工作。这些工作都为新一轮监督法的起草工作提供了经验。1991年11月制定的《全国人大常委会立法规划(1991年10月一1993年3月)》和1994年1月制定的《八届全国人大常委会立法规划》都列入了制定监督法的项目。1992年的全国人大常委会工作报告提出，要继续抓紧制定人大监督法。1993年9月，八届全国人大常委会制定了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定。这是第一个全国人大常委会监督工作方面的单行法律。在做了大量准备工作的基础上，1996年10月全国人大常委会党组关于起草人大监督法的请示经党中央批准后，新一轮监督法的起草工作全面启动。
监督法起草办公室由全国人大常委会办公厅研究室、全国人大内务司法委员会司法室、全国人大财政经济委员会计划预算室、全国人大常委会法工委国家法行政法室和经济法室、山东省人大常委会研究室、陕西省人大常委会研究室抽调的人员组成。经过近一年的紧张工作，七易其稿，于1997年8月完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(内部试拟稿)》这个试拟稿共10章116条，与1990年的内部修改稿相比，它不仅对全国人大及其常委会的监督工作作了规范，而且对地方各级人大的监督工作也都作规范，特别是总结吸收了地方人大在监督工作中创造的成熟经验和做法。
监督法草案最终形成
九届全国人大常委会对加强人大监督和制定监督法的工作十分重视。1998年3月换届不久，在4月初听取全国人大法律委员会工作汇报时，李鹏委员长就明确提出要制定监督法。当年底制定的《九届全国人大常委会立法规划》继续列入了监督法立法项目。李鹏委员长从1998年起每年都就制定监督法的问题到地方进行调查研究。同时，九届全国人大常委会肯定地方人大监督工作的新做法，支持和鼓励地方人大积极探索，创造性地开展监督工作。
在1999年3月九届全国人大二次会议上，代表们再次对全国人大常委会的监督工作提出意见并又提出抓紧制定监督法的多件议案。会议期间，李鹏委员长到浙江等代表团参加审议时提出，人大要把监督工作放在与立法工作同等重要的位置。不久后制定的1999年全国人大常委会工作要点确认了这一监督工作指导方针。在随后于4月召开的九届全国人大常委会第九次会议闭幕会上的讲话中，李鹏委员长指出，全国人大常委会根据近几年来人代会上代表们集中反映的意见和提出的议案，决心做好制定监督法的工作。
此后，由全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委和全国人大常委会办公厅人员组成的监督法起草班子在前几届工作的基础上，开始了第三轮监督法起草工作。几年来，起草班子做了大量工作，李鹏委员长多次与起草班子研究监督法草案的具体内容，全国人大常委会党组几次讨论监督法草稿。
2002年8月16日，九届全国人大常委会第62次委员长会议决定将《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》提请九届全国人大常委会第二十九次会议审议。
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