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《瞭望》:十字路口的联合国究竟何去何从?

http://www.enorth.com.cn  2003-04-07 21:50
 

 

  今天出版的瞭望新闻周刊刊文指出,联合国正处在一个新的十字路口:美英绕开联合国安理会悍然发动对伊战争,践踏了《联合国宪章》和国际法基本准则,也使联合国再次陷入怀疑和非议的漩涡中,引发了人们对联合国作用的新一轮争论。

  文章说,4个多月前的2002年11月8日,联合国罕见地全体一致通过1441号决议后,联合国成了制止战争的头号功臣;但战争的爆发又让联合国顿时威信扫地,短短4个多月,联合国的作用在世人眼中竟发生了如此天壤之别。联合国究竟何去何从?

  对此,文章从三个方面进行如下分析:

  联合国不会走向终结

  伊拉克战争是否标志着联合国的终结?这是攸关联合国存亡的一个尖锐问题。不可否认,伊拉克战争重创了联合国安理会为和平解决伊拉克危机所作的努力,严重削弱了联合国在维持国际和平与安全方面的声誉,是联合国遭受的又一次失败,但联合国还没有到走向终结的地步。

  首先,应冷静客观看待联合国在维持和平与安全方面所发挥的作用,联合国发挥的作用既不像许多人期望的那样大,也不像某些人贬得那样一无是处。一方面,与冷战时期相比,联合国的作用得到极大增强,但这种作用还没有强到能制止大国发动战争的程度,联合国充其量只能评判战争是合法的还是非法的。联合国发挥作用仍有很大的局限性,这种局限性很大程度上是其自身性质和运转机制的缺陷所造成的。联合国不是世界政府,作为最大的政府间国际组织,它是反映其成员国政府观点的机构。联合国在和平与安全领域能否发挥作用取决于安理会,而安理会能否运转又取决于“大国一致”原则,该原则使联合国避免了像国联一样很快消亡的命运,但拥有否决权的大国要是出现分裂,联合国的功能便会瘫痪。另一方面,尽管有局限性,尽管多次被“边缘化”,联合国仍然是现今最有普遍性和影响力的国际组织,联合国所具有的合法性是任何其他组织和国家都无法替代的,世界需要联合国,联合国的终结不符合任何成员国的切身利益,同样也不符合联合国所代表的世界人民的利益。正如新加坡大使马赫布巴尼所说:“世界浓缩为地球村。每个村庄需要一个村理事会。联合国代表了我们所拥有的唯一真正的村理事会”。

  其次,联合国也代表着二战以来建立的世界秩序。尽管安理会在维护国际和平与安全方面负有首要责任,但是安理会的瘫痪并不等于联合国的终结。很多国际组织都是联合国体系的一部分,联合国体系不仅包括享有崇高威望的联合国儿童基金会、联合国难民署等人道主义机构,而且也包括奠定当今世界经济秩序基础的国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织以及在阻止大规模杀伤性武器方面发挥重要作用的国际原子能机构等等。联合国确立的一系列国际法原则构成了国际体系运转的基础,联合国的终结将牵一发而动全身,涉及到整个国际体系的变换。

  再次,伊战前的密集外交战表明,联合国的作用不是下降而是上升了。俄法德中等许多联合国成员通过不懈努力,成功地阻止了美英打着联合国旗号去发动战争的企图,表明联合国并不是美国可以随意摆弄的花瓶。安理会虽然没能阻止战争的爆发,但3月28日通过的调整石油换食品计划的新决议表明,联合国有适应变局的能力。因此,联合国不是走向终结,而是迈向一个发挥更大作用的新时代。

  联合国如何与“一超”共处

  伊拉克战争揭示的一个严酷事实是:美国的影响力已经到了左右联合国命运的程度。苏联解体后,美国成为世界唯一超级大国,在军事、经济和科技实力等综合国力各方面遥遥领先其他国家,“一超”地位决定了美国对联合国具有任何其他国家都难以企及的影响力。

  美国一直试图把联合国变为其“驯服的外交工具”,以实现其主宰国际事务的图谋,但在屡屡碰壁之后,转而对联合国采取实用主义态度,能够利用则用之,不能利用时则把它撇在一边。克林顿政府屡次对伊拉克实施军事打击以及发动科索沃战争,都未经联合国安理会授权。布什上台以来,美国的单边主义倾向更加咄咄逼人,先后退出了《京都议定书》和世界反种族主义大会。美国还企图对联合国“发号施令”,一再指责联合国机构臃肿和效率低下,说联合国功能不全,造成“人权状况很差”的利比亚居然担任联合国人权委员会主席职位,抱怨安理会的主要目的不是制约“暴君”,而是制约美国。

  伊拉克战争爆发后,美国强硬派摆出了改造联合国,改造不成就“另起炉灶”的架势。一是要坚决推动安理会扩大或者干脆退出安理会。《华尔街日报》3月21日社论说,日本和印度都比法国更配取得安理会常任理事国席位,应成为新的常任理事国,这样可以削弱法国的影响力。由于在《联合国宪章》之下安理会扩大几乎不可能实现,因此美国应退出安理会,但可保留在联合国大会和其他一些附属机构的席位,这样做将剥夺安理会自称的合法性和重要性,并消除它对采取“真正的”集体安全行动设置障碍。二是建立以美国为中心的新联盟。美国副总统切尼指出,“我们正走向一个联盟发生改变的世界”,冷战时期建立的机构不能应对21世纪恐怖主义和大规模杀伤性武器的威胁,应建立新的联盟体系。专栏作家查尔斯·克劳萨默提出,新联盟的核心是伊战中形成的以美国为中心的“意愿联盟”,它包括英国、澳大利亚、土耳其、西班牙和意大利等支持美国的“旧欧洲”、亲美的东欧转型国家在内的“新欧洲”、印度、日本、温和的阿拉伯国家如约旦、科威特、巴林和卡塔尔等,这些国家占联合国成员国数量的1/4,和美国有相同看法。新联盟建立后,联合国和北约的作用将无关紧要。

  但是,在国际社会,更多的国家认为联合国的作用不是应当削弱,而是应当大大地加强。英国《经济学家》3月24日载文说:“美国不能单独统治世界。如果联合国不存在,它将会被创造出来”。美国撇开联合国也不见得就可以无法无天,为所欲为。美国强硬派一再鼓吹要建立新的民主国家联盟,但现存的两个民主国家俱乐部北约和欧盟已开始对美国说“不”了。即使是美国强硬派开列的“意愿联盟”名单中的国家,也并没有认同美国对联合国推倒重来的想法。如英、西、意、日、印度等仍然强调应在联合国框架内解决国际争端。

  伊拉克战争表明,美国的霸权主义和强权政治行径对《联合国宪章》和二战后形成的以安理会为核心的国际集体安全体制构成了严峻挑战。在“一超多强”格局下,“一超”对联合国影响更大,“多强”要遏制美国独霸图谋,只有将“一超”纳入联合国框架内才能实现。在“一超”单边主义倾向增长的背景下,联合国面临的严峻考验是如何与“一超”共处。如果美国绕开联合国,将严重削弱联合国的作用。但如果联合国一味与美国保持一致,又可能堕落为美国的“傀儡”,同样发挥不了作用。正如新加坡驻联合国大使马赫布巴尼所指出的那样,“如果联合国大会被视作是一个顺从的美国工具,它将很快失去生活在美国之外的57.5亿人的尊敬、信任和委托”。

  战后重建联合国有望发挥重要作用

  伊拉克战争爆发后,各国纷纷表态,支持联合国在战后重建中发挥核心作用。3月20日,在布鲁塞尔举行的欧盟首脑会议发表声明指出,“联合国在这场危机之中和之后都必须继续发挥核心作用。联合国在协调对战后国家的援助中有着独特能力和实际经验”,欧盟轮值主席国希腊外长潘帕德里欧和欧盟负责外交和防务政策高级代表索拉纳也强调,要确保联合国在战后伊拉克重建和维持政治秩序方面发挥“关键作用”。法国总统希拉克在欧盟峰会后表示,法国不接受承认英美军事干涉伊拉克行为合法或战后委托英美行政管辖伊拉克的联合国决议案,他强调,只有联合国可以负责战后重建。加拿大外长格雷厄姆3月21日也表示“伊拉克的人道援助和重建应在联合国领导下执行”。3月27日,在欧盟和拉丁美洲国家峰会上,双方表达了要求联合国主导伊拉克战后重建的主张。

  美国的参战盟国英国和澳大利亚也希望联合国发挥“核心”作用,英国首相布莱尔强调,联合国在伊拉克重建问题上应作为一个“伙伴”,而不是“仆人”。在战后重建问题上,英国和澳大利亚与反对战争的德国、法国和俄罗斯等国持有相同看法。

  但迄今为止,在战后重建主导权问题上,美国坚持由它主导战后重建,它早就准备了重建方案,并设立了相应的机构负责战后重建问题。美国强硬派要求布什总统不要回到联合国框架内讨论战后重建问题,他们认为美国应与参战的盟国一道谈判战后安排问题,而不是在联合国与法国、德国、俄罗斯和中国谈判,因为这些国家的唯一目的是推翻美英用鲜血取得的胜利果实。美国国内在联合国何时介入以及发挥多大作用问题上虽有分歧,但目前都强调美国的“主导”作用。美国国务卿鲍威尔3月26日在众议院拨款委员会一个下属委员会说,“我们不会支持这样的行动,即将一切事务交给联合国,由联合国指派的某个人突然负责整个行动。我们已决定承担更大的责任,确保将来有一个获得我们支持的正常运作的伊拉克政府,重心仍然落在联盟肩上,不管是军事还是民事”。鲍威尔表示,“只有在局势缓和、其它国家很容易地就可以提供重建援助时,联合国才应在‘后萨达姆’时代发挥作用”。

  美国目前在“主导权”问题上态度强硬,但在战后重建问题上美国将无法绕开联合国。美国除了面临反战国家和盟国的双重压力外,在人道主义援助、解除对伊制裁、战后伊拉克政府组成等具体问题上,美国需要联合国配合或通过新决议取得授权,获得合法性。在重建资金问题上,美国只有指望通过联合国才能分担重建所需的巨额费用。据估计,重建伊拉克第一年需要200亿美元。英国国际发展大臣克莱尔·邵特指出,没有联合国授权,世界银行或国际货币基金组织法律上无权参与伊拉克战后重建。曾为上次海湾战争“慷慨解囊”的日本已表示,如决定参与伊战后重建,必须要以联合国的决议为前提。法国和德国都反对美英打着联合国旗号在伊主持重建和由联合国来分担战后重建的费用。3月25日,联合国秘书长安南在会见美国总统国家安全事务助理赖斯时表示,除了向伊拉克人民提供人道主义援助外,战后联合国任何超出人道主义援助条款的做法都必须经过安理会新决议的批准。

  联合国是否能像绝大多数国家所期望的那样在伊拉克战后重建方面争得“主导权”可能要等到战争结束才能见分晓。从美国国家安全事务助理赖斯和英国首相布莱尔相继造访联合国来看,联合国肯定将发挥重要作用,在战后重建的政治角逐中扮演一个不可或缺的角色。

稿源 瞭望新闻周刊 编辑 刘雁军
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