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我国行政职务消费一直由财政大包大揽，许多支出鱼目混珠、公私不分。长期以来，大吃大喝、公车私用、私客公待、公款旅游等不正之风屡禁不绝，导致各级政府行政费用连年攀升，无限膨胀。
“一桌酒饭一头牛，一部小车一栋楼”
湖北省老河口市是一个只有50多万人口的县级市，财政供养人员16224人，除工资外，职务消费支出一年在3500万元以上。到去年底，全市行政事业单位有各类公务用车447辆，剔除车辆折旧费，在当地一辆公车年均消耗近5万元，算下来全市一年公车耗资2000万元左右。
这对于一个经济不甚发达的县级市来说是一项巨大耗费和沉重负担。一辆公车一年的耗费相当于当地17个农民或是10个城镇居民的年收入水平，用老百姓的话说，一辆公车可以养活40个下岗工人。
今年“两会”全国政协一份提案披露：上世纪90年代后期，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内每年耗用约3000亿元。
政府不仅要为数量巨大的公车支付购买费用、司机工资奖金，还要交维修保养费、保险费等各种税费。在这些费用的支付过程中，由于公车在采购、维护和运行等方面都存在着比私车高得多的成本，所以同样数量车辆，政府实际支付了额外的高昂费用。据调查，社会车辆每万公里运输成本为8215.4元，而党政机关等单位则高达数万元；出租车工作效率为公车的5倍，可运输成本仅为公车的13.5%。
招待费是社会关注的另一大焦点。一些领导干部把吃喝扩大化，节日请，典礼请，来访请，业务请，工作请，交谊请，只要能想到吃喝由头，便成一桌酒宴，吃了山珍海味，还要来个酩酊大醉。据老河口市纪委清查，2000年全市招待费1980万元，占行政事业单位财政支出的18%。还有消息说，全国一年公款吃喝在2000亿元以上，相当于吃掉一个三峡工程。
有钱也吃，没有钱也吃。国家重点扶持的贫困县河北省阳原县，在全县财政紧张、办公经费严重不足的情况下，一些部门靠打“白条”几乎吃遍了全县上档次的饭店。因长期兑现不了现金，一些饭店只好攥着一把白条被迫关门。有一个餐馆老板拿着欠条找当地法院要账的时候，有关领导“理直气壮”地说：“法院没有办公经费，连公车的汽油钱都拿不出来，怎么还你账！”
海南省乐东黎族自治县下岗女工吕碧晶拿出全部积蓄，又向亲戚借了一部分钱，开设餐馆经营，没想到餐馆开业不到3年，就被县里的政府部门和国有企事业单位赊账拖欠了约47万元吃喝款。今年4月底，吕碧晶关闭了餐馆，把全部精力都放在讨债上。但到目前为止，她只要回了8000多元钱。
“白条收据假发票，吃喝嫖赌全报销”
政府庞大的职务消费成了一个“灰箱”，假公济私、铺张浪费和贪污腐败共同消耗着国家财富，其神秘面纱一直难以揭开。除了正当的职务消费外，里面究竟隐藏着多少被挥霍的过度消费和由公变私的个人消费，一直是社会关注的焦点。
因为有公款“撑腰”，一些干部将“一掷千金”玩到几近疯狂的地步，拿着公款到赌场充当“大亨”，面不改色心不跳地挥霍公款。曾任湖北省政府驻港办事处主任、香港宜丰实业有限公司总经理的副厅级干部金鉴培，贪污、挪用金额为湖北省之最。此人从1997年到1998年短短的一年多里，贪污、挪用公款1.88亿多港元，其中有过亿的资金是在赌场豪赌输掉的。
“招待费是个筐，什么都往里装”，一语道出职务消费中的暧昧。老河口市纪委负责人说，招待谁、怎么招待，往往都是单位领导说了算，他说招待谁就招待谁，他说怎么吃就怎么吃，而且高档烟、酒和礼品等一些费用都可以打入招待费。
对一部分人来说，公车甚至成了取之不尽、用之不竭的“摇钱树”。在一些小车维修店，堂而皇之出售电饭煲、消毒柜等小电器，大家都明白这些费用可以入到修理费当中。据老河口市纪检和审计部门掌握的情况，有的县局级单位一部小车修理费用一年在6万元左右。6万元究竟花在哪里了，绝对是一笔糊涂账，说不清，道不明。几年前，曾有一个市对40多个部门公车维修支出情况进行了调查，结果发现平均每台车每年维修费高达2万元，比同类私家车高出数倍，就算其中只有20%的水份，那全国一年就要漏掉一二百亿元。
不少群众认为，现在有的干部吃、喝、嫖、赌都可以由公家报销。只要能与权力沾上边的，个人消费不管是合法的、非法的都可以由公家“埋单”，公款旅游、私客公待、公款读书、公车私用、公款送礼等层出不穷，吃的开成办公用品，用的可以开成资料费，礼品、旅游费可以开成会务费，而且假发票、白条发票比比皆是。
屡禁不止管而无方
从目前各种渠道披露的一些数字表明，全国职务消费的庞大令人震惊。有人估算，如果对现有职务消费体制进行改革，堵住其中隐藏的浪费与贪污腐败，全国一年可以从中“省”下一个三峡工程。
职务消费的过度膨胀和腐败现象，虽有目共睹，但一直难觅医治沉疴痼疾的良方。有不少专家认为，我国是世界上行政成本最高的国家之一，而职务消费的“管而无方”，就是导致行政支出膨胀、财政严重浪费的重要原因之一。
人们看到，为堵住职务消费的种种漏洞，各地制定了不少规章制度，并开展多项清理与整顿。据老河口市纪委的统计，为管住干部一张嘴，1999年以来出台了32个400多条制止大吃大喝的规章制度，结果却并不理想。
职务消费的隐性化、不透明、不规范带来了治理难题；而且职务消费与领导干部行使权力紧紧联系在一起，不仅易成为滋生腐败的温床，也为反腐败形成了很大的监督阻力。
河北省阳原县纪委副书记郝卫军有两个不解：一是穷到没有办公经费，干部却可以“挤”出数万元甚至数十万元大吃大喝；二是纪委出台了这么多规章制度，吃喝之风却没有丝毫收敛。
这种困惑正道出了职务消费“非管不可，管而无方”的难堪现状。不少人士认为，现在对职务消费的监管，是一种成本很高的事后监督机制，而且没有相应的财政支出制度创新，无法从根本上解决职务消费中公私不分、铺张浪费的弊端。
职务消费货币化改革要突破几大难点
经过两年的探索和实践，湖北省老河口市领导干部职务消费货币化试点改革，提供了一套可资借鉴的运作机制，也提出了改革中必须突破的几大难点问题。
记者调查了解到，消费主体思想认识障碍首先必须突破。老河口市职务消费货币化改革办公室主任陈玉启说，“一把手”原本拥有更多的“特权”——财务支配权，班子成员行政支出要向主要领导或办公室报告，个别“一把手”习惯于通过控制财权、职务消费权来管理干部。如果实行货币化到人，每个人都有了自主支配消费的权利，有些“一把手”便有大权旁落的感觉，怕失去了这个杠杆，管不住人。因此，不少单位“一把手”借口改革太难，易引起人心不稳定、影响干部工作积极性而抵制改革；或轻描淡写地改一改，换汤不换药。
职务消费标准核定难是改革中最棘手的问题。目前，一些地方和单位的做法是以前3年职务消费平均额为基数，下降一定比例，作为本单位干部职务消费的总量，然后再分公共职务消费和个人职务消费两部分。很明显，这只是权宜之计。有关人士指出，取消公车发放补贴，表面看全市一年可节约几百万上千万元，但这是以浪费严重的公车耗费现状作为基数对比后得来的，假如剔出公车耗费的水分之后再行对比，核定补贴基数，公车改革节约的成本可能会更多。而眼下的公车改革方案，将本可多节约的那部分资金变成“补贴”堂而皇之地落入了领导干部个人腰包，这就显得不公平，不合理。
职务消费标准核定不科学，也会造成地区之间、单位之间、同级别干部之间的不平衡。经济较发达地区领导干部的业务量比经济基础相对差的地方业务量多得多，职务消费标准也有较大差距，沿海地区一个乡镇长的职务消费量甚至远高于老少边区一个县市长的职务消费量。同一级别的干部因分管的工作不同也影响到消费的数额，目前还很难拿出有说服力的定量依据证明哪个领导岗位工作量大小。
再就是，职务消费货币化改革大环境亟待形成。目前在全国，仅有少数地方作了一些探索，还没有形成大范围推广的声势，因此进行改革的地方和单位难免瞻前顾后，改革难以突破。一些主要领导怕大环境不具备，孤军深入，难有作为，不敢跨出大步，只是等待观望，随大流。还有的担心“谁先搞，谁吃亏”，可能产生不公平竞争。
从目前来看，实行职务消费货币化改革，一举多得，值得推行，关键是要设计一套科学合理核定职务消费标准的操作办法，在较大范围推行此项改革。并建立相应的预防和管理机制，对转嫁消费等少数钻空子者要严密防范、坚决惩处，财政、审计、纪检的监控措施要调整跟上，以保证改革深入推进。
老河口市职务消费货币化改革操作办法
领导干部职务消费是指为保证领导干部正常生活和履行职责、完成工作任务，由政府和领导干部所在机关(单位)按照规定，为其提供和报销的费用。它包含两部分内容：一是领导干部个人自主支配和使用的以货币形式表现的费用，如工资、津贴、生活费等。二是领导干部为开展工作而投入的成本，以及领导干部在履行职责和公务活动中所发生的费用，目前这些费用还不是以货币形式发放，而是以票据报销的形式由机关(单位)支出，如招待费、通信费、小车购置费、差旅费等。领导干部职务消费货币化改革，主要是对领导干部职务消费中票据报销部分进行改革，在管理方式上实行核定标准，包干到人；在支付和结算方式上，实行货币化。
老河口市确定招待费、通信费、交通费、差旅费和学习考察费5项费用，为个人职务消费货币化改革项目。改革分四步走：第一步，制订配套制度，划分个人职务消费项目和公共职务消费项目，拟定职务消费标准，实行记账式管理；第二步，加大个人职务消费比例，减少公共职务消费比例；第三步，运行成熟的职务消费项目由记账式转为货币化；第四步，对职务消费项目全部实行货币结算。各单位的改革方案，必须报市领导干部职务消费货币化改革领导小组审批，改革在市纪委的监管下运行。
如何科学核定职务消费标准呢？目前，老河口市具体操作的办法是：各单位先行对1999——2001年财务收支情况进行清理，重点掌握5项消费使用情况，以这3年平均数为基数下降10%以上，作为改革的职务消费总量，其中要求招待费、交通费有较大幅度的下降；个人定额标准则根据前3年消费基数及领导干部职务、分工和实际工作量综合确定，党政一把手与副职之间、副职与副职之间根据工作需要适当拉开差距，不搞平均主义。各单位利用多种形式公布职务消费标准，广泛征求职工、离退休人员意见和建议，尽可能使标准核定合理。
老河口市建立了一整套工作机制，严格程序运作。各单位成立一个管理办公室和一个监督办公室，分别负责改革的运作和监督。在记账管理阶段，各单位所有职务消费项目由机关财务室设立专账，公共职务消费按项目设立科目，由单位主要领导和分管财务的领导审批开支；个人职务消费每个领导干部一个户头，分设若干个细目，开支由领导干部本人经手或征得其本人同意后实施。结算管理主要是招待费、交通费两项，来客就餐由单位办公室填发派餐卡，负责对口接待的领导签单，月底结帐时，机关财务室凭餐费发票、派餐卡和菜单核减领导干部招待费数额。经过实践摸索后，确定领导干部的个人职务消费标准，全部以现金形式发放到个人。
老河口市实行“阳光下的职务消费”
经过2年的试行，湖北省老河口市职务消费货币化改革进入高潮，到今年9月，全市过半数的公车已拍卖取消。至此，领导干部的通信费、差旅费、培训考察费和交通费基本实现货币化发放，招待费暂行记账式管理。据市纪委匡算，职务消费体制改革今年可为全市节约1000万元以上的行政开支。
这项改革由湖北省纪委部门组织部署，2001年7月开始在老河口市试点。改革把全市党政机关和事业单位领导干部职务消费项目，归纳为招待费、通信费、交通费、差旅费和培训考察费5大类，先核定各岗位的职务消费标准，记账管理积累经验；经过一段时间的实践，职务消费额度较为成熟、科学后，逐步实现以现金发放到个人。这被当地群众称为“阳光下的职务消费”。
根据老河口市纪委的改革设计，货币化职务消费体制打破平均主义，不搞统一标准，不按行政级别核定职务消费标准，代以岗位工作性质、业务量大小为核定标准，变这些隐性消费为公开消费，将现金随工资发放到个人，这些费用的使用，由各人根据工作需要自己安排，超支自付，节余归己。总体目标是，力争通过两三年的实践和探索，形成一套比较完整的、成熟的职务消费货币化管理办法。
老河口市纪委书记彭志新说，今年以来改革形成了比较浓厚的氛围，进展和效果都超出预期目标，尤其是公车改革顺利推进，随着行政事业单位取消公车、公开拍卖，全市行政费用减支将超过1000万元。改革也使领导干部的行政成本意识显著提高，过去招待上“客人不够，自己人凑”的现象不见了，干部办事、上班坐公交车，骑摩托车、自行车已蔚然成风。
湖北省纪委党风廉政建设室负责人说，“阳光下的职务消费”基本实现了从源头治腐的改革初衷，堵住一些职务消费中的腐败，也为地方节省了不少财富，而且这里面还有巨大的空间。他举例说，现在湖北省有4065名离退休厅局级干部，现有政策是每5人配一辆公车，这需要养800多辆公车，而一辆车平均每年要6万元费用，人平1.2万元，如果实现货币化每人发放6000元交通补贴，这就能省下2000多万元。
目前，湖北省已把老河口市这项改革作为一种模式，在全省各地市和省直厅局抓试点，逐步完善，逐步推开。
老河口市卫生局的职务消费清单
湖北省老河口市卫生局是这个市职务消费货币化改革首批试点单位之一，从招待费、交通费、通信费、差旅费、学习考察费5项费用来看，改革使行政开支大幅降低，一年节支近10万元，降幅近50%。
改革前，老河口市卫生局5项费用1998-2000年3年平均数为207907元，其中招待费83441元，交通费65625元，通信费10080元，差旅费30328元，学习考察费18433元。
确定为改革试点单位后，2002年这个局5项费用核定标准为174720元，其中招待费71000元，交通费36000元，通信费9720元，差旅费37000元，学习考察费21000元。
改革试行一年来，老河口市卫生局5项费用总支出109393.66元，其中招待费53310元，交通费26412.9元，通信费26112.76元，差旅费3558元，学习考察费未支出。
运行情况与前3年平均数比，5项费用减少98513.34元，降幅为47.4%；运行情况与核定标准比，减少65326.34元，降幅为37.4%。
职务消费改革试点后，老河口市卫生局局长刘亚林5项职务消费年标准核定为30360元，其中招待费10000元，交通费5000元，通信费3360元，差旅费8000元，学习考察费4000元。从2002年7月到2003年7月投入运行一年后，支出16203.96元，其中招待费7250元，交通费4876元，通信费3251.96元，差旅费826元，学习考察费未支出。运行情况与核定标准相比，减少14156.04元，降幅为46.6%。
公车卖出好“价钱”
湖北省老河口市卫生局局长刘亚林，再也坐不上象征自己身份的专车了。按照该市领导干部职务消费货币化改革部署，卫生局是首批进行公车拍卖的试点单位，两部小车全部交给市里，向社会公开拍卖。虽然这样，但他却高兴地说，公车卖得好，实现了双赢，行政成本节约了，干部待遇提高了。
据刘亚林介绍，他现在工资中每月增加了400元交通补贴，用于支付公务乘车，超支自付、节余归己。他说，下乡、办事、出差自己可以选择坐出租车，但考虑成本一般搭乘公共汽车，除非遇到紧急情况才不得不租车。
老河口是湖北省的一个中等县级市，全市有447辆公车，除去车辆折旧，一辆公车一年平均耗费近5万元，这笔费用对于年可用财力只有1亿多元的城市来说，是一笔沉重负担，而且公车私用、公车腐败屡禁不止。
今年，老河口市把公车改革作为职务消费货币化改革的重头戏，除市委、人大、政府、政协四大家领导和公检法部门暂时保留公车外，其它单位、部门的公车一律取消，统一拍卖，交通费实行货币化发放。
为此，该市专门制定公车拍卖实施办法，由国资部门对参拍公车进行依法评估后，集中委托拍卖公司进行拍卖。据老河口市职务消费货币化改革办公室负责人介绍，从今年5月底启动公车改革开始，到9月初，全市先后举办了4场公车拍卖会。拍卖前，通过新闻媒体发布拍卖公告、公布拍卖程序、拍卖车辆及拍卖时间、地点，并在拍卖前3天向竞拍人公示每台参拍车辆的基本情况。
目前，全市共取消公车231辆，拍卖成交163辆，收回资金820多万元，所得款项返还原单位，用于干部交通费补贴的发放，剩下的公车还将举行拍卖。至此，老河口市10个乡镇和55个市直局、市直二级单位及乡镇基层站所的公务车全部取消，单位不再养公车，干部公务交通费实行货币化补贴。今年底，将要启动的是市四大家领导的公车改革。
老河口市接二连三的公车拍卖，在社会上掀起巨大冲击波，4场拍卖会吸引了本市、周边县市及河南、河北等地的近千名竞买人参加，群众夸说公车卖出了好“价钱”。大部分公车拍卖价格都超出了其评估值，获得较好的经济效益。公车拍卖不仅回收了车款，而且行政支出大幅下降，该市10个乡镇改革前37辆公车年均消费165万元，改革后10个乡镇交通费的货币化发放只有54.47万元，比原来减少110.53万元，降幅达67%。群众欣喜地看到，领导干部和自己一样骑自行车、搭公交车上班，“乘着车子转，隔着玻璃看”的官僚作风不见了。
专家观点：强化财政预算为职务消费立规矩
当前，社会上对我国现行职务消费体制的改革呼声不绝于耳，但如何改革却有很多不同观点。武汉大学理论经济学博士后流动站焦建国博士认为，应该推行财政预算改革，才能有效解决职务消费中普遍存在的腐败与浪费。
焦建国认为，职务消费是一个“灰箱”，包括三个层次的内容：处在某一个特定职务上的公务人员在履行公务时必须的消费；履行公务需要，但不需要那么多或那么奢侈的过度消费；不是履行公务需要，而是利用职务之便或假借履行公务用于满足个人需要的个人消费。
严格地说，职务消费是处在某一特定职务上的公务人员为履行公务所必须的、适度的消费。假公济私的个人消费是腐败，过度的职务消费尤其是故意的奢侈浪费也属腐败之列。
职务消费的核心是财政制度问题，一方面，“无财难以行政”，财政是行政的经济基础，没有钱，没有财力支持，什么事也办不成。所以职务消费是必须的，是行政运行的成本。另一方面，“无政难以制财”。行政活动是公务人员用别人(纳税人)的钱为别人办事，成本和效用都是外在的，必须有一套严格的程序予以控制，才能保证财政资源的运用不偏离公众利益，否则必然产生浪费和腐败。从政治学的角度看，职务消费的腐败是权力的腐败，其根本在于政府官员花钱没有规矩，是支配财力的公共权力“私有化”的结果。
职务消费要靠预算控制。焦建国谈到，我国某城市与美国的一个城市结为“兄弟城市”，我们的市长邀请美方市长访问，美方市长回答说今年的预算没有做出这个安排，需要下一个财政年度提出预算申请并获得议会批准后才能成行。我们的市长马上说，不用那么麻烦，你的所有费用我来负责！这一对比足以看出我们职务消费的随意性有多大。
焦建国认为，职务消费的规矩就是政府预算或财政预算。预算的本质是法律，预算是年度立法，与此比较而言的其它法律是永久立法。政府提交给立法机构的预算一旦被批准，就成为立法机构对政府的授权或政府对立法机构的责任状，政府必须不折不扣地执行。政府及其公务人员花钱必须严格依据预算，没有预算，一分钱也不能花。作为预算执行结果的决算必须接受审计，并向全社会报告审计结果。因此，预算必须是公开的、透明的，必须接受立法机构与公众的监督。当然，要真正建立起现代预算制度绝不是轻而易举的。
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