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美国东部时间10月16日上午，联合国安理会终于通过了僵持6个星期之久的伊拉克问题新议案。虽然围绕着议案应该如何进行修改的外交拉锯一直持续到投票之前的最后一刻，但议案竟然以15票一致通过的方式得以问世，未免让人惊讶。
***新议案给足了美国面子
新议案之所以在安理会被搁置了6个星期，而且来来回回地让美国改了二次，一个很重要的原因是国际社会希望借此表达在伊拉克重建问题上的独立声音，同时，也是自伊拉克开战以来一直心中窝火的法、德、俄、中等大国希望借此“修理”一下美国，往反恐反得头上一直冒火的布什政府兜头浇一瓢冷水。联合国秘书长安南，更是希望借此机会在大国的协助下重整联合国在伊拉克问题上的威望和作用，表现出了难得的对美强硬。9月初，美国媒体曾透露说，美国向安理会提出新决议、由安理会授权组织多国部队帮助美国稳定伊拉克局势的点子，就是德梅洛在8月19日的巴格达爆炸事件中被炸身亡之前安南向鲍威尔国务卿出的。这一消息，无疑让安南脸上十分无光。为此，10月5日，安南在新议案讨论的关键时刻，曾挺身而出，亲自解释什么是联合国应该在伊拉克扮演的“重要角色”。
然而，当新议案在10月16日被通过的时候，我们看到最多的还是美国与安理会之间又达成了新的平衡。或许是安理会成员国已经对给予美国的压力和让美国作出的让步感到满意，或许是因为安理会仍然难以摆脱美国的超级大国影响而必须知道自身力量的限制，也或许是因为联合国认为新决议毕竟可以让联合国扩大在伊拉克问题上的作用、从而摆脱伊拉克战争以来在和美国角逐伊重建主导权上的颓势，更或许是因为决议本身就是大国之间新的交易与妥协的产物，总之，议案以全票通过了。甚至原来认为可能会投反对票、至少是弃权票的叙利亚都投了赞成票。用一句俗话来说，真的是让国际问题分析家有点“大跌眼镜”。
美国近来对叙利亚态度不善。即便10月初以色列越界攻击叙利亚境内的目标，打破了30年来阿以冲突只限制在巴勒斯坦境内的惯例，有可能触发中东局势新的恶化，布什总统都可以脸不红、心不跳地说，以色列“有权维护本国的安全”。10月14日，美国众议院还通过了要求对叙利亚进行外交和经济制裁的决议。而且，在5月22日的1483号决议和8月7日的1500号决议上，叙利亚都投了弃权票。在这种情况下，叙利亚代表对1511号决议投支持票，要么就是叙利亚希望借该议案和伊拉克问题稳定与美国的关系，要么就是白宫给了叙利亚不对它作出新的强硬政策的承诺。这两个原因之一，至少可以解释此次叙利亚多少有点不同寻常的投票选择。
15-0的投票结果，至少可以让布什政府在外交上“喘一口气”，有希望突破国际社会在援助伊拉克重建问题上回应寥寥的窘境；当然，也可以为美国继续保持重建主导权的同时“打联合国牌”来避免一些新的政治与外交麻烦寻找机会。为此，《华盛顿邮报》为1511号决议的通过特别发表的报道指出，“15-0的投票结果是国务卿鲍威尔的重大外交胜利”。
***新议案背后的故事：权力的新组合？
富有戏剧性的不仅是新议案的投票结果，还有议案的内容。1511号决议并没有采纳10月14日法德俄三国提出的设立“时间表”的修正案。对给予伊拉克临管会的一些“主权性”权力实际上也是象征性的，例如，新议案规定在2003年12月15日之前，临管会应向安理会报告宪法起草完毕和准备举行大选的时间。既然“时间表”是过去6个星期中三大国一致的要求，也是新议案搁浅的“瓶颈”，为什么未能实现的情况下新议案就被放行、而且还被“放行”得如此顺畅呢？要回答这个问题，我们还必须看一看议案通过的戏剧性过程。
决定1511号决议命运的时刻其实直到投票之前才真正出现。10月16日上午，法德俄三国领导人，普京、希拉克和施罗德特别举行了45分钟的电话会议，协调了各自的立场。而当时这三位国家领导人的位置是：普京在马来西亚参加与穆斯林国家的首脑会议，希拉克和施罗德则在布鲁塞尔参加欧盟首脑会议。目前并不清楚他们三人在投票之前的45分钟电话会议具体说了什么，但投票却是这三国首脑的临时电话磋商后才开始的。总结起来说，三个因素决定了1511号决议现在的格局。
一是美国多少做了让步，让美国继续让步的讨价还价直到10月15日晚上还在安理会进行着。美国代表内格罗蓬特表示，15日晚上美国还作出了三个“最后一分钟”的妥协。这就给大国弥合分歧有了起码的基础。特别是面对布什政府目前因为伊拉克政策而内外交困的情况下，各大国无意一直纠缠下去，让已经在国内政治中处于危机边缘的布什政府“雪上加霜”；与此同时，为了伊拉克局势的早日稳定，为了维护安理会内部的大国合作，切实加强联合国在伊拉克问题上的作用，通过新议案毕竟代表着合理解决伊拉克问题的正确方向。为此，中国也发挥了“穿针引线”的作用，积极促成在反应国际社会意见的基础上安理会通过新决议。
二是俄罗斯充当了主要的“交易拍板人”的角色。10月16日法德俄三国首脑的电话会议中，普京显然做了希拉克和施罗德的工作。而美国也是在安理会的“议案政治”中，竭力拉拢俄罗斯，分化了原来意见最坚决的法德俄三国联合，孤立在新议案问题要求美国做进一步修改意见最坚决的法国。普京总统的这一政策变化，被《华盛顿邮报》评为是安理会内部“权力的新组合”，对最终说服法国和德国起了关键性的作用。其实，10月16日投票的前几天，媒体就传出了俄罗斯最大的石油公司——尤科斯公司将参与伊拉克油田重建和开发的消息。普京政府一直在谋求美国能够同意俄罗斯继续享有在萨达姆政府时期所获得的石油开采和出口方面的特权。
三是国际社会确实希望联合国能在伊拉克问题上更加有所作为，希望伊拉克局势早日稳定，更希望美国的军事占领能早日结束。1511号决议的结果，反应了安理会总体上在伊拉克问题上所采取的“向前看”的务实主义路线。
***美国能从新决议中“捞到”什么？
尽管如此，1511号决议对美国来说依然是“苦乐参半”。由于主要国家在议案通过的同时随即表示了强烈的保留，1511号决议并非能像美国想象的那样可以“受益”。
法德俄三国在安理会表决之后随即发表共同声明，对1511号议案未能给联合国在伊重建进程中分配更加核心角色以及没有规定美国结束军事占领的时间表而深感失望。三国联合声明中还指出，即便1511号决议通过了，三国仍将不能肯定是否会向伊拉克重建派遣军队或者作出物力方面的帮助。投了赞成票的巴基斯坦代表更是在会后直接表示，巴基斯坦不会为拟议中联合国组织多国部队派兵。德国常驻联合国代表普鲁格则直接了当地说，1511号决议“浪费了”应该清楚规定伊拉克主权过渡必须加速的机会。
虽然美国根据新议案仍然能够保留驻军和实际控制从宪法产生、选举直到成立稳定的政府，而且时间表还是控制在美国手中，但安南秘书长和安理会对伊重建进程的实际影响力确实有了新的提高。而且，决议的执行过程，联合国的态度也将很大程度上决定美国到底能从决议中“捞”到什么。为此，美国《纽约时报》在评论倒是显得很中肯，它表示，“现在还并不能肯定，新决议在为美国赢得超越现有承诺的派兵人数和财政支持方面，能产生多大的效果”。
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