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近来各地纷纷推出新闻发言人制度，如河南、北京、上海、广州、南京等。上述各地均将这一措施作为政府各类信息向社会公开的窗口，旨在保证政府信息的及时性和权威性。应该说，中国人对于新闻发言人并不陌生，电视里、报纸上时常可以看到他们的身影或名字。有学者是这样定义新闻发言人的：“国家、政党、社会团体任命或指定的专职(比较小的部门为兼职)新闻发布人员，其职位一般是该部门中层以上的负责人。新闻发言人的职责是在一定时间内就某一重大事件或时局的问题，举行新闻发布会，或约见个别记者，发布有关新闻或阐述本部门的观点立场，并代表有关部门回答记者的提问。”①
1983年4月23日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布我国建立新闻发言人制度。②这是在当时改革开放的形势下，为了满足对外宣传的需要建立起来的。二十年来，这一制度在对外宣传上有着突出的贡献，向世人展现了中国的良好形象，为各国媒体提供权威性的信息，让世界充分了解中国。实践中，新闻发言人制度基本局限在中央一级人民政府。
新闻发言人、新闻发布会在西方国家更是常见。它们一方面是政府控制新闻传播的手段，一方面也是政府和新闻界，并通过新闻界和公众进行沟通的方式。以美国为例，新闻发言人制度最早可以追溯到总统新闻发言人。19世纪20年代，美国普通民众获得了选举权；30年代，便士报诞生。新闻发言人正是诞生在这样一个政治改革、经济增长、传媒大众化的年代。安德鲁·杰克逊是最早聘用总统新闻发言人的美国总统。③但是杰克逊以及后面几位总统的新闻发言人都是以私人秘书身份出现，不属于政府系统，政府并不提供资助。直到1857年，麦金利总统上台，他的6名助理才开始领取政府薪水，其中包括负责新闻宣传的科特柳。白宫的记者招待会和美国新闻发言人制度密切相关，塔夫脱是第一个安排每周两次定期记者招待会的总统。④从此，虽然有反复，定期的记者招待会还是维持下来，于是白宫的新闻发言人制度也就相对固定了。新闻发言人成为一种制度普遍在美国各地建立起来，除了政府对新闻传播控制的需要外，还得益于两个因素的影响。
一是现代公共关系理论的应用从企业界向政府部门渗透。19世纪末20世纪初，美国工商界对公众利益的无视激起一些正直的新闻记者的愤慨，掀起了一场揭露企业丑闻的“黑幕揭发运动”。在舆论的谴责面前，工商界为了自身的生存和发展，开始检讨自己的行为，注重自身的社会形象。为了改善与新闻媒介以及公众的关系，企业广泛地开展公共关系活动。新闻发言人和记者招待会是其中的重要组成部分，取得了良好的沟通效果。现代西方政府的行政事务日趋复杂，很难在一切问题上获得公众的赞同，常常会受到来自各个方面的指责。在这种情况下，把政府的职能活动视为公共关系活动，有效地开展这种活动，树立良好的公众形象，就能赢得公众的舆论支持。政府的公共关系活动必须包含公共信息的传播活动。因此新闻发言人制度作为政府公共关系框架的一个组成部分，致力于向媒体和公民及时提供信息。在公众中努力塑造良好的形象，获取公众的参与和支持，就成为现代高效政府施政的重要方式。据美国全国政府传播者协会估计，在美国各级政府大约有40000名政府传播者。⑤
其次，新闻媒介积极争取知情权的斗争也促使了美国新闻发言人制度的建立。美国报纸主编协会、美联社编辑主任协会、广播电视新闻部主任协会和职业新闻工作者协会，在1940年代末共同开展了争取信息自由和公开记录的运动。通过不懈的努力，《信息自由法》在1966年颁布，它要求每个联邦机构公布详细规章，保证公共信息的自由流通。并规定对拒绝提供情况的决定进行司法审查，对任意拒绝提供消息的官员实行罚款等手段，来杜绝来自官方机构的拖延和阻挠。另外，《阳光下的政府法》(即“阳光普照法案”)规定，50多个拥有两个或两个以上成员的联邦部门举行会议要公开。到了1970年，除了5个州，其余都立法规定要公开涉及公共事务的记录和会议。⑥各级地方政府为了履行这两个法案的责任，不得不指定专人对新闻界接触信息和参加会议的要求作出及时而恰当的反应。从这个角度上说，新闻发言人往往作为调解人，调停政府机构想要在相对保密环境下进行工作的要求与新闻记者要求充分披露政府信息之间的冲突。
从西方国家的实践来看，新闻发言人制度就是一种有限的信息源，作为一种润滑油，协调政府和媒体以及公众之间的关系。同时，在此基础上隐蔽地引导舆论。从传播学角度看，新闻发言人制度是通过议程设置对舆论进行控制。议程设置理论是上个世纪70年代在美国风行起来的一种有关大众传播效果的假说。其主要含义是：大众媒介注意某些问题、忽略另一些问题的做法本身可以影响公众舆论，人们将倾向于了解大众媒介注意的那些问题，并采用大众媒介为各种问题所确定的先后顺序来安排自己对于这些问题的关注程度。⑦随着研究的深入，传播学者发现议程设置过程并非如此简单，传媒议程背后存在着政治、经济、文化等多种力量博弈的关系。正如罗杰斯教授所划分的，这一过程包含三个环节，即：传媒议程的设定、公众议程的设定、政策议程的设定。⑧在社会生活中，这三个环节相互联系，相互作用。新闻发言人制度体现了政府或政治家从自身的立场出发，根据国家的需要、公众的需要以及政治运作过程的需要，设定政策议程。以此影响媒体议程，进而设定公众的议程，其中更多地表现了政策议程对传媒议程和公众议程的引导。
最近我国各地建立的新闻发言人制度是地方政府通过新闻发言人向传媒，并通过传媒向公众介绍政府的政策，通报某个事件的真实情况，说明就某个事件某个问题政府所持的立场和采取的措施，并回答传媒的提问。这与以往有些地方对公共信息的封闭堵塞、对传媒所持的回避做法相比，无疑是开放进步的体现。同时这也是我党宣传工作的重新调整，以往的宣传一直讲究内外有别，1983年设立新闻发言人制度的初衷主要是为了满足中央政府对外宣传工作的需要。但是随着世界经济一体化步伐的加快，尤其是我国加入WTO之后，外宣和内宣工作在宣传区域、宣传对象、宣传内容上的区别越来越难以界定。同时，由于现代科学技术的发展，通讯、交通更加便利快捷，资讯更加广泛。技术的进步大大缩短了人与人之间、地区与地区之间、国与国之间的距离，传统意义上的宣传领域内外有别的界限在很多方面都变得模糊起来。所以各地区建立新闻发言人制度在一定程度上突破了这种内外宣传的传统模式，是在主导性、全面宣传架构下进行内外兼顾的整合。它立足于实事求是，按新闻规律办事，全力与世界接轨，以展现中国政府自信、务实、开放、负责的形象。
注释：
①刘建明主编：《宣传舆论学大辞典》357～358页，经济日报出版社1992年版
②中国社会科学院新闻研究所编：《中国新闻年鉴1984》第482页，光明日报出版社1984年版
③⑤【美】格伦·布鲁姆、艾伦·森特、斯各特·卡特里普：《有效的公共关系》第91、410页，华夏出版社2002年版
④⑥【美】迈克尔·埃默里、埃德温·埃默里：《美国新闻史》第245、617页，新华出版社2001年版
⑦殷晓蓉：《战后美国传播学的理论发展》第133页，复旦大学出版社2000年版
⑧常昌富、李依倩编：《大众传播学：影响研究范式》第66～67页，中国社会科学出版社2000年版
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