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●盲目占地，征而不用，造成大量土地撂荒
●农民失地，补偿不足，引发系列社会问题
●财政吃紧，银行坏账，蕴含金融安全风险……
持续了近20年的开发区建设热潮，近期被兜头浇上了一瓢冰水——国家正在采取强有力的措施，力图遏止这股已经表现出极大危害性的圈地潮。
开发区43%土地闲置
国务院办公厅近日发出《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，要求各地区、各有关部门全面清理整顿各类开发区，加强建设用地管理。
紧随着，建设部出台了《关于进一步加强与规范各类开发区规划建设管理的通知》，要求各地建设主管部门、规划部门，对行政辖区内各类开发区进行清理整顿。
此前的8月上旬，国土资源部、国家发改委、监察部、建设部、审计署等5部委，组成10个联合督察组，对全国土地市场秩序治理整顿进行检查。
“2003年就是一个土地整顿年，”国土资源部土地利用管理司副司长束克欣说，“在半年之内，中央主管部门专门为开发区整顿召开了3次大型的会议，这在历史上是从来没有过的事情。这体现了中央政府对于土地治理以及开发区整顿的决心。”
此次国家大力整顿开发区的原委是，各地在建设开发区的过程中严重偏离中央当初铺设的轨道，并滋生了许多十分严重的社会问题。
根据国土资源部历年发布的国土资源公报，近几年来，我国耕地面积一直处于逐年递减的趋势，地方盲目设立的各种开发区、工业园，占用了大量耕地。同时，一些根本不具备招商引资条件的开发区，征而不用的现象十分普遍，造成了大量土地荒芜的“撂荒”现象。据统计，全国开发区土地有43%闲置。
开发园区五花八门
“中央从1984年开始在沿海地区设立经济技术开发区，主要是为了把开发区发展成为产业聚集的载体、对外开放的窗口、体制创新的试验田和经济发展的增长极。”国家发改委宏观经济研究院高国力博士说，但中央的设想在各地的实际操作中却变了味。许多地方的领导为了追求政绩，盲目圈地搞开发园区，有的市、县甚至“镇镇建区、乡乡办园”。开发园区的名称也是五花八门，有“经济技术开发区”、“高新技术开发区”、“旅游度假区”或“商贸开发区”的，也有叫“工业园”、“创业园”、“软件园”或“环保产业园”的，还有称“大学城”、“影视城”的。
有关部门统计，全国各级各类开发区的数量高达3837家，而实际上开发区的实际数量远不止这个数——国土资源部土地利用管理司副司长束克欣称，根据各省上报的数字统计，各类开发区已经达到了5000多个，占用土地面积高达3万多平方公里，相当于全国660个城市和所有建制镇的建设用地总面积。
据统计，在5000多个开发区中，经国务院批准的只有232家，占4.64%；经省级政府部门批准的有1019家，占20.38%。
“大规模乱建开发区带来了十分严重的问题。”束克欣称。
其一是土地资源浪费。中国虽然地域广阔，但可用的土地资源十分紧缺，而5000家开发区却圈地3万多平方公里，造成极大的浪费——在浙江安吉县经济开发区，60多平方公里的工业园区内一片荒芜，杂草丛生；而在南京市江宁区，四大开发区圈地800平方公里，占该区面积的1/2，而大部分土地都被闲置……
第二个问题是金融安全问题。“工业园区一平方公里要投资2个亿，3万多平方公里总投资将高达6万多亿元，即便按照10%的启动资金计算，也至少需要投资6000亿元。”束克欣称。
在地方财政普遍缺钱的情况下，开发区的投资将大部分来自于银行等金融机构，如果开发区招商引资成功，银行的贷款基本能够得到偿还保障，但实际情况是，5000多家开发区大部分是难以引来项目的，因此造成了开发区的闲置和土地荒芜，银行的贷款将成为坏账。
第三个问题是社会的稳定问题——由于地方政府建设开发区占用农民大量的耕地，却又不好好安置，给农民的征地款仅是很低的补偿标准，或者不能到位、克扣、挪用、截留，这就会带来严重的社会动荡问题。据悉这个苗头已经出现，经常有很多人上访。
事实上危害远不止这些。中国社会科学院社会学研究所陆建华博士称：“各地乱建的开发区在招商引资政策执行过程中有很大的随意性，使得权力寻租成为可能，成为滋生腐败行为的温床。”
据悉，有的地方开发园区的土地出让金大大低于成本价，财政经费被用来补贴土地开发成本，不仅使地方政府背负巨大的财政负担，还造成国有资产大量流失。据有关资料统计，近年来，违规土地出让、转让所造成的国有资产流失每年可达上百亿元人民币。
问题的严重性不言而喻。这一次的清理整顿，其力度之大前所未有。
根除体制弊端
虽然中央决心很大，各地也在积极整顿开发区，但在整顿的过程中，各地方政府将不可避免的遇到各种各样的难题。各地方政府现行的整顿措施基本上都是一致的，即控制新的开发区建设，对原有开发区实施撤并。
有分析人士称，控制新开发区建设好办，只要政府不再审批或者严格审批即可办到，而撤并原有开发区则并非十分容易就可办到，主要的障碍有两条：一，开发区内的投资企业如何解决——是搬出开发区还是让其继续留在开发区，显然这将使地方政府为难；二，开发区的债务问题如何解决——很多开发区在建设时，都依靠银行贷款进行，开发区撤并之后，谁来偿还银行贷款？
事实上在撤并开发区的过程中还将会遇到体制上的难题。
“中国开发区的管理体制实际上是条块分割，”中国土地勘测规划院地政研究中心副主任唐健称，“数千家开发区是由各级政府、各个部门分别设立和管理的，但从全国来看，还没有一个统一管理开发区问题的部门，要对当前的管理体制和利益格局加以调整，应该说会有一定的难度。”
“对于开发区的清理整顿，不能仅停留在撤并几个园区的水平，而应该从体制上寻找病因，彻底根除体制上的弊端。”唐健称，为此他提出了4条建议：一是要统一规划，集中管理——开发区建设的一哄而起，与缺乏统一的规划和管理有关。因此应考虑制定专门机构负责开发区的设立、审批事宜，实行统一规划，功能分区，集中管理；二是建立合理的利益机制，协调区域内开发区的利益关系。例如，为解决各地分散搞开发区的问题，可以实行省市级政府或市与区县联合出资，委托专业机构运作管理开发区的模式，统一进行园区的规划、布局、招商。这样，从利益机制上平衡地方发展开发区的积极性；三要结合集体建设用地流转，进行园区整合；四要鼓励开发区竞争由政策竞争转向制度竞争，提高开发区土地产出率。
土地监管风暴即将来临
国家五部委联合派出的10个督察组已结束全国土地核查，呼吁已久的《土地利用规划条例》正在抓紧筹备；《土地管理法》将重新修订；国土资源管理体系将实行垂直管理也正在被政府考虑。事实显示,土地政策将有大的调整,一场新的土地监管风暴即将到来。
改革重点：保障被征用者利益
“土地政策的调整重点在于严格管理和保护耕地,同时推进征地制度改革和土地管理体制改革。”国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲博士说。张正在参与有关征地制度改革的中央文件的起草工作。
最近以来,土地问题骤然凸显。在最近的一次省部级会议上，中央领导批评土地管理“法制不完善,管理不得力,执法不严格”。
“在这种背景下，国家加紧了对土地政策的调整。”一位熟悉内情的人士说。
据了解,国土资源部关于征地制度的改革方案已经研究了4年。“可以肯定的是，此次改革肯定会对征地范围进行大大地限制，尽管限制的力度有多大，是一步到位还是渐进实现，现在还没有确定。另外，征地补偿也要提高，要给农民基本的生存保障，甚至也在考虑给农民买保险。”张晓玲说。
中国土地学会秘书长、中国土地勘测规划院党委书记黄小虎认为，“土地政策改革的重点在于，让被征地者有谈判的权利，防止政府随心所欲地征地。”
《土地管理法》即将进行修改，调整重点是在市场经济条件下如何合理利用，以及土地征用过程中如何保障被征用者的利益。
严金明，全国土地利用总体规划专家小组的成员，正在参与整个土地管理立法体系研究。他认为没有将《土地规划法》单独立法是土地被滥用的一个重要原因。这种情况将被改变。
据了解，中央正在考虑改变国土资源管理体系实行垂直管理的问题。
政府退出土地经营
1988年4月12日，七届全国人大会议通过修改宪法草案，将原宪法中禁止土地“出租”的条款删除，土地不可流转近40年的历史一去不返。到1990年国务院颁布的55号令，即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地开始成为中国经济转型历程中的重要角色。
在10余年间，土地释放了巨大的能量。仅以中国人民银行公布的2002年第三季度货币执行情况报告显示，2001年房地产开发投资对中国GDP增长的直接贡献率为1.3个百分点，间接贡献率为0.6到1.2个百分点，两者相加共计1.9到2.5个百分点，基本代表了1998年以来房地产业对国民经济的贡献作用。
但20年来，中国经济发展中曾经发生三轮圈地热。“出现历次圈地热的原因是同一个问题，地方政府把土地当成生财之道，都在打土地的主意。”中央党校经济学教研部博士生导师陈文通说。
经济学家党治国则认为，土地政策改革，让政府退出土地经营，必将促进房地产业的健康有序发展。“目前房地产业不规范以及房价居高不下，主要在于政府参与经营，政府垄断，低价征用，高价卖出，提高了房地产开发的成本。”
政策管不住对策：“圈地风”花招迭出
乱征滥占土地愈演愈烈，主要原因是“政策”管不住“对策”，一些地方想方设法、变换花招圈占土地。
第一招：改头换面，借尸还魂
一些地方以搞特色农业园区等为名，采取转包、租赁等手法圈占农村土地，私下用于非农建设。在山东济南市槐荫区某村的一位村民反映说，今年春天，镇、村私下与××集团公司签订协议，将1500亩耕地“转包”给该公司建设所谓“生态园林基地”，可这个“生态园林基地”一期工程却是汽车展销馆。
第二招：化整为零，瞒天过海
土地管理法规定“征用基本农田或基本农田以外土地超过35公顷的，都须报请国务院批准”，一些地方便先想方设法让基本农田荒芜，使之变成“基本农田以外土地”，然后再化整为零，分批报批。据江苏省淮阳某村村民反映，他们那里的乡村干部为了征占耕地，把稻田里的水渠强行堵塞。天旱收成不好，村干部就故意将良田瞒报为荒地、弃耕地，以达到征地目的。
第三招：姑息纵容，暗度陈仓
有些村干部错误认为自己是民选村官，能代表村集体处置土地，有的则认为天高皇帝远，可以有法不依。一些地方领导还对基层违法占地行为采取姑息态度，纵容甚至是授意基层干部随意圈占并出让集体土地。
第四招：软硬兼施，强奸民意
当有干部群众站出来对种种违法占地行为提出反对意见，或上报有关机关时，一些地方领导就会使出这招。
第五招：丢卒保车，大事化小
自土地法实施以来，各地因土地违法处理的干部很有限。浙江省处理最高级别的官员是乡镇干部，最重的处分是降职。
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