人们注意到,从2003年3月温家宝主持召开国务院第一次全体会议起,原来熟悉的总理办公会议,就没有再在新闻中出现。
总理办公会议原为碰头会
作为中央人民政府的国务院,是中国最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关,它由总理、副总理(若干人)、国务委员(若干人)、各部部长、各委员会主任、审计长及秘书长组成。
国务院,具有宪法赋予的“根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令”;“规定各部和各委员会的任务和职责,统一领导各部和各委员会的工作,并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”等18项职权。
因此,国务院会议做出的决策,与最广大民众的切身利益息息相关。
事实上,1954年《宪法》只规定了“总理领导国务院的工作,主持国务院会议”,并未就国务院会议的具体形式做出规定。1975年和1978年《宪法》则未对国务院会议形式作任何规定。现行的1982年《宪法》是这样规定的:“总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。”
1982年底开始实施的《国务院组织法》第四条表述得更为明确:“国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题,必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”
也就是说,法定的国务院会议,是指国务院全体会议和国务院常务会议。
虽然总理办公会议并未在法律上清晰界定,但大概从上个世纪五六十年代开始,总理办公会议就一直存在。
据国家行政学院公共领导教研部教授汪玉凯介绍,总理办公会议的产生,最初是出于工作方便的考虑,国务院领导临时决定碰碰头、通通气,就一些具体的工作问题进行磋商。
随着时间推移,它逐渐演变为对重大问题进行决策。
近年来,很多与国计民生有关的重大决策,都是在总理办公会议上拍板的。例如,1994年,国务院第44次总理办公会批准了三峡工程筹资方案;2001年6月20日,国务院第105次总理办公会讨论了青藏铁路建设方案,同意该项目开工报告;2002年10月9日,国务院总理办公会,批准了丹江口水库大坝加高工程的立项申请,要求抓紧编制丹江口水库库区移民安置规划。
汪玉凯认为,既往的总理办公会议与常务会议在议事内容上重合,没有明确的划分,实际上常常取代了常务会议。
更严肃更规范的高层决策
2003年3月19日,国务院召开第一届常务会议,对本届国务院领导的工作做了分工,并研究部署了当前需要抓紧做好的七项工作;2004年2月11日,国务院召开常务会议,研究部署当前防治禽流感工作。
在不到一年时间,新一届政府已经召开了39次常务会议,召开常务会议的次数远远超过往届政府,并且,会议的具体内容与往届政府的总理办公会议并无性质上的区别。
“区别主要在与会人员的确定性上。”毛寿龙说,国务院常务会议较总理办公会议,有更固定的参与人数,除法律明确规定的总理、副总理、国务委员、秘书长外,涉及的部长等其他人士也要列席,而总理办公会议的与会人员范围往往不确定。
因此,常务会议体现了决策的严肃性,有助于政治生活的制度化。
汪玉凯表示,我国的国务院是世界上最有代表性的几种政府组织形式之一,虽然我国《宪法》规定“国务院实行总理负责制”,但《宪法》同时也规定了“国家机构实行民主集中制的原则”,总理负责制下还辅以全体会议和常务会议的民主形式。
因此,国务院实际上是首长负责制与合议制相结合的一种政府组织形式,这也就是为什么重大决策要通过全体会议或常务会议,而不能由少数人进行决策的原因。
中国政法大学法学院院长马怀德认为,会议制度作为行政管理的重要组成部分,具有重要的地位。西方很多国家有专门的《会议法》,对于会议的具体程序都用法律来加以规范。
更多地通过常务会议来进行高层决策,在毛寿龙看来,将有利于总理更好的实施领导,使国务院的决策更加稳定——我国《宪法》明确规定“总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议”,在总理缺席的情形下,不会召开常务会议和全体会议。而总理办公会议的召集和主持则可以在总理外出时由他人代替。
新一届政府的议事规则
专家普遍认为,新一届政府在议事规则的规范上,作了努力,这主要体现在2003年3月21日通过的《国务院工作规则》上。
《国务院工作规则》有专门的三章,用来强调新一届政府工作的三项基本准则:实行科学民主决策,坚持依法行政,加强行政监督。
温家宝也在各种场合多次强调,本届政府履行职责,要严格执行《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》。
新一届政府还强调,涉及国民经济和社会发展的重大问题,要组织跨学科、跨部门和跨行业的专家研究论证;并完善重大决策的规则和程序,建立领导、专家和群众相结合的民主决策机制。
“现在的情形是,一些重大决策,国务院会先与民主党派、人民团体座谈,再找专家学者进行咨询。这些已经开始逐渐制度化了。”毛寿龙认为,科学民主决策是现代议事规则的题中应有之意。
议事规则的变化不仅仅在国务院有所体现,自2003年11月16日中共十六届中央政治局委员第一次全体会议起,中共中央政治局会议的召集时间和主要内容,开始对外公布。在十六届三中全会的议程上,也第一次明确提出由中央政治局向中央委员会“报告工作”。
九鼎公共事务研究所研究员张祖桦认为,所有这些转变,和新一届党政领导的施政风格有很大关系。
但也有专家建议,目前对议事规则还应进一步规范,比如《国务院工作规则》的全文应该对外公布,并且其制定应该通过全国人大。议事的程序,也应更加透明,有详细、明确的法律规定。
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