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最高人民法院工作报告
——2004年3月10日在第十届全国人民代表大会第二次会议上
最高人民法院院长肖扬
各位代表：
现在，我代表最高人民法院向大会报告工作，请予审议，并请全国政协各位委员提出意见。
2003年，最高人民法院在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，在全国人大及其常委会的监督下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻依法治国基本方略，认真落实司法为民的要求，积极实践“公正与效率”法院工作主题，充分发挥审判职能作用，各项工作取得新进展。
一、全面履行审判职责
2003年春，非典疫情突如其来，许多诉讼案件被迫延期审理。最高人民法院根据党中央的部署，坚决贯彻《中华人民共和国传染病防治法》和其他相关法律，并会同最高人民检察院制定《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，及时惩罚犯罪，保护人民群众的身体健康和生命安全。非典过后，我院克服疫情带来的严重影响，提高审判效率，努力完成审判任务。全年共审结民事和行政二审、死刑复核、审判监督等案件3587件。
第一，依法惩罚犯罪，依法保障人权。全年共审结死刑复核案件和刑事再审案件300件，同比上升16.28%。其中，维持原判182件，改判94件，指令下级法院再审24件。我院审理高级人民法院报送的毒品、走私、金融诈骗、贪污、贿赂等犯罪的死刑复核案件，严格掌握判处死刑的法定条件。对罪行极其严重、社会危害极大的犯罪分子，坚决依法核准死刑；对罪行虽然严重，但具有法定从轻、减轻处罚情节的，或依法可不必立即执行死刑的依法改判；对事实不清、证据不足的，依法发回重审，充分体现宽严相济、罚当其罪的立法精神，确保我院复核的案件经得起历史的检验。同时，贯彻以事实为根据，以法律为准绳的原则，对于不服下级法院裁判申请再审的，在维持正确的判决、裁定的同时，对确有错误的，依法提审或者指令下级法院再审，维护法律的严肃性。
第二，依法保护各类市场主体，促进社会主义市场经济健康发展。在完善社会主义市场经济体制和我国加入世界贸易组织的新形势下，民商事新类型案件不断增多，法律关系越来越复杂，审理难度越来越大。我院在审判中，坚持各类市场主体在适用法律上一律平等的原则。全年共审结不服高级人民法院一审的民事和涉外商事上诉案件372件，涉案标的金额134.8亿元；审结民事和涉外商事再审案件59件。在审理涉外商事案件中，坚持主权原则、司法统一原则和非歧视原则，恪守我国参加和批准的国际条约，遵循国际惯例。我院审理一外国轮船公司申请再审一案，充分尊重双方当事人自愿选择，正确适用准据法，依法纠正原审判决适用法律的错误，平等保护中外双方当事人合法权益，树立我国公正司法的国际形象。
第三，依法维护公民、法人和其他组织合法权益，监督和支持行政机关依法行政。我院重视改善行政审判的司法环境，依法保护公民、法人和其他组织的诉权。加大对与市场经济有关的行政案件的审理力度，全年审结的此类二审案件占全部行政二审案件的83.3%。对涉及行政机关整治地区封锁和部门行业垄断的案件，加快审理，及时结案，支持行政机关依法行政。此外，还审结一批行政再审案件和国家赔偿案件。
第四，依法监督和协调跨省、自治区、直辖市重大民商事执行案件，努力维护当事人合法权益。我院全年共依法监督和协调跨省、自治区、直辖市重大民商事执行案件293件。如对江西省113名民工在外地打工，劳动报酬被拖欠追索没有结果一案，我院认真调查核实情况，提出具体督办意见，监督受案法院依法及时审结执行，使务工人员合法权益得以实现。
第五，依法加强申诉审查和再审立案工作，切实保障当事人行使申诉权利。由于法律对申诉没有时间、次数、审级的限制，因此，接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉，是我院一项极为繁重的工作。全年共接待处理涉诉信访12万余件(人)次。按照分级负责处理的原则，依法审查处理申诉和申请再审案件2089件，对符合再审立案条件的，依法及时立案，使有理有据的当事人获得司法救济；对申请再审理由不能成立的，认真做好服判息诉工作。
二、加强对下级法院审判工作的监督和指导
根据宪法和法律规定，最高人民法院支持和尊重地方各级人民法院依法独立公正地审理案件，同时加强对审判工作的监督和指导。一年来，地方各级人民法院在当地党委的领导和人大的监督下，各项工作都有很大进步。全年共审结各类案件5687905件，涉案标的金额7685亿元，分别比上年上升0.78%和8.33%。
第一，依法实行审判监督指导，充分发挥地方各级人民法院审判职能作用。根据严厉惩罚各类严重刑事犯罪，严把案件事实关、证据关、程序关和适用法律关的总体要求，地方各级人民法院全年共审结刑事案件735535件，判处被告人933967人，同比分别上升1.21%和1.51%。其中，审结放火、爆炸、投放危险物质、杀人、抢劫、绑架、黑社会性质组织犯罪等危害公共安全和人民生命财产安全案件238949件，判处犯罪分子308183人。审结侵害未成年人和妇女权利案件37580件，判处犯罪分子40820人。审结生产销售伪劣商品、走私、金融诈骗等破坏市场经济秩序案件14775件，判处犯罪分子19197人，挽回经济损失15亿元。审结国家工作人员职务犯罪案件22986件，其中，判处县(处)级国家工作人员458人，地厅级73人，省部级6人。同时，加强司法领域的人权保障，对不构成犯罪的2467名刑事自诉案件被告人、2368名公诉案件被告人依法宣告无罪。
贯彻诉讼当事人在适用法律上一律平等的原则，依法保护各类市场主体的合法权益，促进公有制经济和非公有制经济共同发展。全国法院全年共审结各类民事案件4834350件。其中，审结企业改制、重组、破产和买卖、租赁、金融等案件632719件，维护市场秩序；审结婚姻家庭案件1266593件，维护正常的婚姻家庭关系；审结涉军案件4848件，维护军人军属合法权益。
根据依法监督和支持行政机关依法行政的要求，指导地方各级人民法院认真审理行政诉讼案件。全年共审结行政诉讼案件114896件，其中，事关人民群众切身利益的城镇房屋拆迁、农村土地征用、社会保障等案件较为突出。此外，还审结国家赔偿案件3124件，同比上升18.24%。
及时总结民事案件执行工作经验，继续探索解决执行难的新途径。推行执行过程、执行方式、执行听证、执行结果全程公开的制度，采取委托执行、交叉执行、提级执行和协调执行等行之有效的方法，不断加大执行工作力度。全国法院全年共执结案件2343868件，执行标的金额3434亿元，同比上升8.46%。
按照审判监督程序审结检察机关抗诉的刑事、民事、行政案件13308件。其中，抗诉理由成立依法予以改判的3006件，抗诉理由不成立、原判正确依法予以维持的4786件，检察机关撤回抗诉的669件，因有新的证据或原判事实不清而发回重审的397件，双方当事人自愿达成调解协议以及和解结案的892件。
第二，开展“公正与效率”司法大检查，促进司法公正。为切实解决群众反映强烈的一些案件裁判不公、效率不高、执行不力的突出问题，我院在全国法院部署开展“公正与效率”司法大检查，着重检查审判指导思想、审判作风、审判质量和效率、法官法规定的“十三种不得有”行为等方面的情况。为确保司法大检查的顺利进行，派出由院长、副院长带队的9个督查组，分赴各地进行督促检查。全国法院共复查刑事、民事、行政、执行等各类案件112万件，对存在认定事实不准确、审判程序不严格、裁判结果不公正等问题的5805件案件依法予以纠正。针对司法大检查中发现的问题，我院制定和完善15项工作管理制度，地方各级人民法院结合实际提出了具体落实方案。
第三，清理刑事超期羁押案件和民事行政超审限案件，维护当事人合法权益。针对刑事案件中超期羁押问题比较严重的状况，我院提出“有罪依法判决，无罪坚决放人”，并与最高人民检察院、公安部联合发布《关于严格执行刑事诉讼法，切实纠防超期羁押的通知》，建立清理超期羁押案件周报制度，定期通报；组成8个督办组分赴超期羁押案件较多的地区进行检查指导。我院制定并推行案件流程管理等10项制度，公布超期羁押案件举报电话，便于社会各界监督，防止出现新的超期羁押和超审限案件。截止2003年12月31日，全国法院共清理刑事超期羁押案件4100件，涉及7658人，除少数因法定事由外，基本清理完毕。此外，全国法院还清理民事、行政超审限案件20024件。
三、进一步加强司法解释工作
加强司法解释，统一司法标准，着力解决审判实践中具体应用法律的疑难问题。一年来，我院制定司法解释20件，答复各高级人民法院适用法律的问题576件，发布司法文件20件。
第一，加强审理刑事犯罪案件适用法律的司法解释，维护社会稳定。我院除制定办理妨害预防、控制传染病疫情刑事案件的司法解释外，还制定了办理非法制造、买卖、运输、储存毒鼠强等禁用剧毒化学品刑事案件的司法解释，对维护非典防治期间的社会治安秩序和经济秩序，保护人民群众身体健康和生命安全提供了具体的适用法律依据。
第二，加强与市场经济运行密切相关的民商事案件适用法律的司法解释，维护社会主义市场经济秩序。我院制定了审理与企业改制相关的民事纠纷案件的司法解释，审理期货纠纷案件的司法解释和审理证券市场民事赔偿案件的司法解释，对保障国有企业改制、重组，维护投资者合法权益，提供了具体的适用法律依据。
第三，加强事关人民群众生活的民事案件适用法律的司法解释，保护公民的合法权利。先后制定适用婚姻法司法解释(一)和(二)，加强对家庭成员财产权等合法权益的保护，进一步稳定家庭关系；制定审理商品房买卖合同纠纷案件的司法解释，为审理商品房买卖案件，保护消费者合法权益提供了适用法律依据；制定关于审理人身损害赔偿案件的司法解释，提高死亡赔偿金的标准，并对赔偿范围等适用法律疑难问题做了明确规定。
我们在制定司法解释过程中，十分重视征求立法机关、专家学者的意见，重要的司法解释还通过媒体公开征求社会各界意见，力求司法解释准确体现立法本意。
此外，我院还通过最高人民法院公报和其他媒体及时选登、出版典型案例，加强审判指导。
四、落实司法为民的要求
2003年，最高人民法院贯彻“三个代表”重要思想，把立党为公、执政为民的本质要求运用于审判工作实际，提出司法为民的要求，制定10项制度，实施23项具体措施。地方各级人民法院结合工作实际，出台了一系列司法便民、利民、护民具体措施并狠抓落实，全心全意为人民服务。
方便当事人诉讼，切实解决“告状难”、“申诉难”问题。我院建立涉诉信访摘报等制度，关注申诉来访中的热点问题。改善接访立案条件，为当事人提供良好的诉讼环境；改变审判作风，进一步克服“门难进、脸难看、事难办”的状况；制定《人民法院民事诉讼风险提示书》，加强对当事人的诉讼引导。全国法院全年共处理涉诉信访397万件(人)次。
完善司法救助制度，保障经济确有困难的群众平等参与诉讼。根据实际情况，扩大司法救助范围，完善司法救助办法。全国法院全年实施司法救助的案件22.8万件，决定减、缓、免交诉讼费10.57亿元。特别是对进城务工人员的劳务纠纷案件提供司法救助，实行快立案、快审理、快执行，使他们尽快拿到应得报酬，共办结劳务合同纠纷、追索劳动报酬等案件137656件，涉案标的金额37亿元。
注重审判质量，努力实现司法公正。人民群众是司法公正的最大受益者，人民群众也是司法不公的最大受害者。为此，我们不断提高法官的司法水平和审判质量，正确处理好客观事实与法律事实的关系、实体公正与程序公正的关系、法律效果与社会效果的关系；全面落实公开审判制度，方便人民群众旁听案件审判、查阅裁判文书，以公开促公正。由于审判质量的提高，去年，当事人服判息诉率上升11个百分点。
提高司法效率，使当事人尽快获得公平裁判的结果。司法审判，公正为先，注重效率。全国法院一、二审案件审限内结案率达到97.39%。继续推广适用刑事普通程序简化审理被告人认罪案件的做法，建立和完善民事案件繁简分流机制。全国法院全年适用民事简易程序速裁速决案件288.8万件，涉案标的金额428.6亿元。
加强基础建设，把矛盾纠纷化解在基层。司法为民，重点在基层。我院要求基层人民法院充分发挥贴近群众的优势，设立巡回法庭，采取就地立案、就地开庭等方式，及时解决普通民事纠纷。加强诉讼调解，充分发挥调解解决纠纷的职能作用。加强对人民调解组织的指导，会同司法行政机关培训人民调解员347.4万人，不断提高人民调解工作水平，维护社会的和谐稳定。
五、积极稳妥推进法院改革
2003年，是实施第一个人民法院五年改革纲要的最后一年，纲要确定的39项改革任务基本完成。人民法院从审判方式、审判组织、审判机制、执行管理体制、队伍建设等方面进行了改革，在完善中国特色社会主义审判制度方面取得明显进展。目前，第二个人民法院五年改革纲要的起草工作已经完成。去年，我们着重在三个方面进行了探索。
第一，进行简化诉讼程序改革，提高审判效率。我院与最高人民检察院、司法部制定《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》，缩短庭审时间，增强庭审透明度。实行繁简分流，重大案件依法按程序严格审理；制定《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》，提高民事审判效率，减轻当事人诉讼负担。
第二，开展设立少年法院试点的调查研究，进一步完善少年审判工作机制。为深入贯彻未成年人保护法，针对未成年人犯罪的状况以及未成年人的心理、生理特点和法律保护的特殊要求，指导上海、南京、哈尔滨等地着手进行设立少年法院试点的调研和筹备工作，对少年审判机制进行了探索。
第三，探索法院人事改革，完善分类管理制度。为提高法官素质，解决书记员和法官职能混淆的问题，我院会同中组部、人事部发布《人民法院书记员管理办法(试行)》，实现了书记员单独序列管理，为进一步实行法院内部各类人员的分类管理打下基础。
此外，为完善民事执行制度，基本完成了《民事强制执行法(草案)》的起草工作；为完善人民陪审员制度，起草了《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》，并已向全国人大常委会正式报送、提请审议；与最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》，推进刑罚执行制度的改革和完善。
六、完善司法管理，加强队伍建设
要实现裁判公正，提高审判效率，必须加强审判管理、队伍管理和司法政务管理。
第一，落实以审判流程为重心的审判管理制度，确保审判工作公正高效运行。对立案、审判、执行的全过程实行审限跟踪、督办、警示，保证诉讼程序依法高效运行；实行复查听证制度，对申诉案件公开听证，提高审判监督水平；实行重点案件督办制度，确保重大案件依法及时办理；健全公开审判制度，确保案件审理公开、公平、公正；坚持院长、庭长开庭审理案件，提高审判质量，强化审判管理。
第二，完善以法官管理为重心的法院队伍管理制度，提高法官的政治素质和业务素质。在兴起学习贯彻“三个代表”重要思想新高潮中，我院联系实际，作出加强领导班子自身建设的决定，开展“回顾过去，开拓未来”教育活动。通过学习和教育，增强了广大法官的政治意识、大局意识、责任意识和法治意识。与此同时，加大了培训力度，国家法官学院和各省、自治区、直辖市法官学院共培训法官4万余人(次)。法官职业化建设稳步推进，法官学历层次和业务水平不断提高，我院法官中硕士、博士学位的比例已达47%。在队伍建设中，一方面总结成绩，表彰先进，评选出以北京市房山区法院、山东省寿光市法院、广东省深圳市宝安区法院为代表的40个模范法院和以陕西李增亮、上海盛勇强、河南王树华、四川唐汉华为代表的71名模范法官，在此基础上，第一次通过电视、报纸、网络和短信等方式，开展评选活动，收到群众选票近600万张，评选出中国十杰法官。其中，名列榜首的河北省高级人民法院法官陈印田，从事审判工作20多年，不为人情所动、不为金钱所惑、不为权势所屈，办案千件无错案，59次立功受奖，被评为全国模范法官，我院及时向全国推广陈印田的先进事迹和办案经验。另一方面，进一步加强廉政建设，严格执行谈话诫勉制度、回避制度、违法违纪审判和执行追究制度，严肃查处法官法规定的“十三种不得有”的行为。监督地方各级人民法院加大对法官违法违纪问题的查处力度，全年共查处违法违纪法官794人，其中52人因滥用审判权、执行权被依法追究刑事责任。
第三，健全以人民法庭、审判法庭建设和信息化建设为重心的司法政务管理制度，努力提高司法活动效率。为加强“两庭”建设，保证审判工作顺利进行，我院进一步完善《人民法庭建设标准》、《审判法庭建设标准》和《人民法庭专用设备意见》；加强司法政务管理，使之逐步走向规范化；大力推进信息化建设，指导全国法院普遍应用案件信息管理系统，不断提高审判工作和司法政务管理水平。
一年来，我院自觉接受全国人大及其常委会的监督，坚持重大事项报告制度，认真向全国人大常委会、全国人大内务司法委员会专题汇报贯彻执行农业法、建筑法、农村土地承包法、未成年人保护法等工作，汇报清理刑事超期羁押案件、开展“公正与效率”司法大检查情况。主动实行司法解释向全国人大常委会报送制度，自觉接受监督。主动听取全国政协和各民主党派中央、全国工商联以及无党派人士的意见和建议。认真办理人大代表和政协委员的建议、提案，全年共收到全国人大常委会办公厅、全国政协办公厅转来的建议、提案137件，全部在规定的期限内办复。邀请人大代表和政协委员视察、检查法院工作和旁听案件审判，拓宽联络渠道。
各位代表，我们在总结成绩的同时，也清醒地认识到，最高人民法院的工作仍然存在不少缺点和问题：法官的思想水平和业务水平还不能完全适应新形势的需要；办案质量和效率需要进一步提高；司法解释工作需要进一步规范；各项法院改革需要进一步深化；对基层法院特别是中西部基层法院的基本建设和物质装备建设支持力度需要进一步加大。我院对地方各级人民法院审判工作的监督指导、对跨地区的民商事案件执行工作的协调、对领导班子和队伍建设的协管工作做得很不够，一些多年积累的矛盾尚未消除；人民群众反映强烈的一些案件“告状难”、“申诉难”和裁判不公、效率不高的问题没有很好地解决；民商事案件执行难问题已成为一大“顽症”，执行乱的问题时有发生；一些法官素质不高、能进不能出、青黄不接、人才断层的状况没有明显改善；少数法官违法违纪问题严重，徇私枉法、贪污受贿现象时有发生。这些问题，严重影响了人民法院的形象，教训极其深刻。我们将进一步采取有力措施，加强监督，加大力度，竭尽全力逐步解决上述问题。
七、切实做好2004年法院工作
2004年，是全面落实十六大和十六届三中全会精神的重要一年，也是实现“十五”计划目标的关键一年，全面做好人民法院工作至关重要。我们将继续坚持“公正与效率”法院工作主题，深入落实司法为民的要求，充分发挥审判职能作用，为改革、发展、稳定提供司法保障。
(一)为全面建设小康社会营造长期稳定的社会环境。坚持“严打”方针，依法严惩严重刑事犯罪，维护国家安全、社会稳定和人民群众生命财产安全。依法惩罚国家工作人员职务犯罪，维护国家机关的廉洁性。坚持尊重和保障人权。高度重视、妥善审理因城镇房屋拆迁和农村土地征收、征用、企业重组中职工利益受损、拖欠职工工资福利、环境污染等引发的诉讼案件，防止因审理不当引起涉诉上访。加强对人民调解工作的支持和指导，积极参与社会治安综合治理，维护和谐稳定的社会秩序。
(二)为完善社会主义市场经济体制提供司法保障。依法保障国有企业股份制改造，促进社会主义市场经济体制的完善。清理限制非公有制经济发展的司法解释，并抓紧制定新的司法解释，依法保护非公有制经济发展。依法制裁金融领域非法行为，保障金融安全。依法惩处侵害投资者、消费者、知识产权人合法权益的行为，维护公平、竞争、有序的市场经济秩序。依法保障土地、矿产、森林等自然资源合法开发利用，促进可持续发展。认真贯彻行政许可法，依法审理好行政许可案件。依法审理好涉港澳、涉台和涉外案件，营造良好的投资法制环境。
(三)切实保障人民群众的合法权益。重视涉农案件的审理，坚决依法保护农民的合法权益，促进农业和农村经济结构战略性调整。依法保护城市下岗职工、进城务工人员、妇女、老龄人、未成年人和残疾人的合法权益。依法保护军人军属合法权益。依法保护公民的私有财产权和继承权。
(四)深入落实司法为民的要求。坚持在促进裁判公正、提高审判效率、加强审判监督方面下功夫，进一步转变审判作风，把解决群众“告状难”、“申诉难”问题作为重要任务，做好立案和申诉信访接待工作；继续在方便当事人诉讼、减轻当事人诉讼负担、方便群众旁听案件审判、方便查阅裁判文书等方面提供更加便利的条件，进一步提高司法活动的透明度。
(五)积极推进法院改革。进一步完善人民陪审员制度，扩大司法民主；进一步深化审判方式改革，强化合议庭的审判职能；完善巡回审判制度，及时解决诉讼纷争；完善诉讼调解制度，防止矛盾纠纷激化；建立统一管理和协调的执行工作体制，采取有力措施解决执行难；完善法院内部人员的分类管理，确保法官整体素质的提高。
(六)大力加强法官队伍建设。按照为民、务实、清廉的要求，努力建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、司法公正的职业化法官队伍。开展“司法公正树形象”活动，确保司法公正，提高司法效率，弘扬司法正气，维护司法权威。继续狠抓各项廉政制度的落实，对滥用审判权和执行权枉法裁判、索贿受贿的，一律清除出法官队伍，构成犯罪的，坚决依法严惩。
各位代表，在新的一年里，我们将在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，全面落实司法为民的要求，积极实践“公正与效率”法院工作主题，为完成本次代表大会提出的各项任务，为维护国家安全和社会稳定，完善社会主义市场经济体制，全面建设小康社会作出更大的贡献。
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