|
4月11日，7名中国工人在伊拉克费卢杰被劫持；4月13日，17名中国船员在印度海域遇险；4月15日，五名在悉尼某大学就读的中国留学生驾车出游遭遇车祸造成一死一伤。不到一个星期之内，我国驻外使领馆连续打了三起领事保护的“漂亮仗”。特别是在中国公民伊拉克遭劫事件中，人们很难想象，如果没有外交部、我国驻伊拉克复馆小组、周边使馆密切配合，用尽一切办法积极营救，7名中国同胞的命运将会如何。据不完全统计，从2003年至今，我国外交部及驻外使领馆共妥善处理重大领事事件三十余起。
领事保护超越传统领域领事保护的内容非常广泛，主要包括人身安全、居留权、财产权、劳动就业权、社会福利、人道主义待遇、与我使馆保持正常联系等。我国使馆近两年处理的领事保护事件，主要有以下几类内容。
首先是协助紧急情况时撤离。当驻在国发生地震等重大自然灾害、政治动乱、战乱或突发事件等紧急情况时，向中国公民通报情况，必要时协助中国公民撤离危险地区，包括办理必要的旅行证件，尽可能安排撤离交通工具等。近两年比较突出的是从伊拉克撤侨和从利比里亚撤侨两起事件。从去年1月份开始，我国前驻伊拉克大使张维秋带领在伊中国公民分期分批撤离，终于在战争爆发前两天把中国公民全部安全撤出伊拉克。去年6月，利比里亚首都蒙罗维亚突发内战，中国旅利侨民身陷困境。在利比里亚与中国尚无外交关系的情况下，外交部及驻科特迪瓦、塞拉利昂、尼日利亚、美国使馆采取了一系列果断措施，包括寻求权益代管国和友好国家的协助。经多方努力，20名旅利中国公民(包括一名香港同胞)分别通过海路和空路平安抵达周边国家。
其次是协助处理个人意外。使领馆在中国公民遭遇意外时，特别是涉及人数多、伤亡情况严重的突发性大案、要案，会通过各种途径尽快了解有关情况，并及时通知国内有关部门及亲属，对善后事宜提供必要的协助。这类事件涵盖的内容非常广泛，如火灾、泥石流、海难、车祸、爆炸等自然及人为灾害，去年的莫斯科友谊大学火灾案及麦加朝觐踩踏事件是其中的代表。
还有诉讼案件中的协助。2002年我国在新加坡的建筑工人汇款被骗，直接受害人超过千人。我国与新加坡政府反复协商，最终促成了新加坡政府介入此案，破例两次延长了受害工人的工作许可证，并追回了部分款项，最大限度地弥补了受害者的损失。
领事保护还包括领事探视、协助寻亲等内容。值得一提的是，从上世纪80年代开始兴起的“出国热”持久不衰，中国公民出境活动日益增多，仅2002年就达1600万人次，去年超过了2000万人次，各类领事保护案件骤增，新情况层出不穷，如出现了境外劳务人员集体滋事、我公民境外被绑架、留学生问题等非传统领域的领事案件，案件的复杂性和敏感性也不断增加。
领事保护启动应急机制
某些突发领事事件往往人命关天，处理这些事件无异于与时间赛跑，因而启动完善的应急机制就尤其重要。7名中国公民在伊拉克被绑架后，外交部就启动了这一机制，专门成立了临时工作组和紧急营救组。小组由相关司领导牵头，由主管处负责派人加入，全天24小时轮流值班。同时我国驻伊拉克复馆小组迅速采取行动，调查人质的位置、被谁扣押等等，在极短时间内确定了被扣押者的身份。
外交部领事司司长罗田广就应急机制接受媒体采访时说，“启动应急机制的前提是，首先分析判断事件的性质、类型及影响，如涉及我国公民或法人重大人员伤亡或财产损失，即启动应急机制。应急机制的主要内容是：组成应急小组，制定工作计划；确定联络方案，保障信息畅通；开设热线电话，收集各方资讯；协调国内外有关单位共同展开工作。”外交部应急机制在最近的几起重大事件中被外界尤为关注。
应急机制只有在外交官们无私奉献和强烈责任心保证下才能顺利启动。使领馆一般都设立在驻在国首都或大城市，而突发事件中有相当部分
发生在偏僻地区，还有一些海事、海难案件。一旦得到消息，领事官员必须火速赶往现场了解情况，确定处理方案。记者采访我国驻外使领馆时，经常被告知有关负责人、工作人员甚至大使已经在途中。例如最近的我国船员印度海域遇险事件发生在孟加拉湾的哈提亚港口附近，距离我国使馆所在的雅加达航程和车程加起来有六七个小时，我国使馆官员在第一时间就动身赶往现场。在有些条件艰苦的国家，领事事件发生在连手机信号都不通的偏僻甚至危险地区，领事官员依然义无返顾赶往现场保护我国公民。一位女外交官道出了领事工作的辛苦：“负责侨民事务的多是男同志，有时候出了事，他们要开车连夜赶往当地。这是种体力活，很辛苦。”
领事保护走向透明化
关注领事保护的公众也许会提出这样的疑问：为何近一两年来我国公民在外遭遇意外事件如此频繁？其中最主要的原因当然是我国与外界的人员交流日益增多，但是这也与有关部门日益透明的信息披露制度有关。
外交学专家指出，新一届领导集体要求政务公开、信息透明，领事保护作为外交工作的重要组成部分，理应最大限度向公众公开。公民在外遭遇意外事件的“曝光率”增加，并不意味着他们所处的环境越来越不安全。相反，这表明中国政府正在为在外中国公民提供更加有力的领事保护。
随着突发事件处理机制的不断完善，我国各驻外使馆的新闻发布制度也在逐步建立中。
事件发生后，有不少使馆都会马上指定专人接受媒体采访，向外界发布最新进展。在莫斯科友谊大学大火事件处理的约一个星期里，我国驻俄罗斯大使刘古昌坚持每天召开新闻发布会向中外媒体通报事件进展，受到了各界一致好评。
来自各驻外使领馆的信息集中在外交部网站上进行及时发布，这也成为媒体及公众了解事件进展的最权威渠道。仅从2月初至今，外交部网站“领事新闻”栏目已经发布新闻50余条，有时一天更新数次。意外事件中的遇难者、伤者名单、紧急联系电话等都会第一时间在新闻中发布。
依据驻在国形势发布各类预警也是领事保护的重要组成部分。外交部网站上专门设有“出国特别提醒”栏目，不定期发布与中国公民有关的各国信息，小到赴新西兰中国公民须慎带药品，马来西亚对外籍劳工的管制，大到提醒中国公民勿赴伊拉克，具有很强的服务性。领事保护预警机制中具有代表性的是我国在恐怖事件频发的中东国家以色列实施的安全公告制度。3月22日，哈马斯精神领袖亚辛被炸身亡，我国驻以使馆发布紧急安全公告，提醒在以中国公民注意安全、提高防范，这已经是使馆自巴以局势恶化以来发布的第21份安全公告。
领事保护褪掉冰冷外衣
在常人的印象中，外交部门主舵国家外交大事，让人望而却步。领事保护处理的却往往是与普通百姓个人有关的“小事”、“琐事”。而正是在这一个个具体的案例中，中国外交正在褪去遥远、神秘、“冷冰冰”的形象，吹出亲民、爱民的朴实新风。
在很长的一个时期里，海内外有些华人抱怨中国驻外使馆“门难进、脸难看”，在国外即使遇到了困难也不愿意找使馆，甚至有“海外孤儿”之说。
要彻底扭转这局面也许需要时日，但可喜的是，我们从处理每起领事案件时外交官们奔波忙碌的身影、沙哑的嗓音中已经感受到了深刻的变化。莫斯科友谊大学火灾事件处理后，学生家长祝德军和王乃祥说，大使、教育参赞和使馆的老师们对伤员和家属的照顾事无巨细、体贴入微，许多动人的情节非言语所能表达。我国救出的伤员死亡率远远低于其他国家，这是使馆领导有力的组织陪护和照顾伤员的结果。
领事保护并不代表一味替本国公民说话
需要提出的是，我国虽然全方位、多层次地开展领事保护工作，但是领事保护并不代表一味替本国公民说话，而是依据国际法准则、国际惯例等督促驻在国执法机关依法办事，公正公平地维护我国公民合法权益。在近两年我国妥善处理的领事案件中，有一部分就属于中国公民非法的性质。而且，使领馆的领事保护也是有限度的，例如使领馆没有行政权力，更无司法权力，不能使用强制手段。领事保护也并非无所不能，比如中国驻外使领馆不能为中国公民申办所在国签证和当地居留证、代为谋职或申办工作许可证，不能干预审判或袒护违法行为，不能代为出面解决或仲裁各种纠纷，不能帮助中国公民在治疗、拘留或监禁期间获得比当地人更好的待遇，不能代为支付各种费用，也不能为中国公民购买免税物品。除此之外，使领馆对本国国民或第三国国民均无庇护权。中国公民有困难可以请求帮助，但不允许躲进使领馆“避难”。
在我国对外交往日益扩大，出境人员构成日益复杂的今天，我国的领事保护工作正在面临前所未有的挑战。但可以肯定的是，领事保护将与普通百姓走得越来越近。
|
