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全面推进依法行政努力建设法治政府
———温家宝总理在全国依法行政工作电视电话会议上的讲话
(2004年6月28日)
这次全国依法行政工作会议，是国务院召开的一次重要会议。今年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，确立了建设法治政府的目标，明确提出了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是指导各级政府依法行政的纲领性文件。7月1日，《中华人民共和国行政许可法》就要正式施行了。这是一部规范政府共同行为的重要法律，必将对政府工作产生重大而深远的影响。国务院常务会议刚刚通过了新修订的《国务院工作规则》，对加强国务院及其各部门自身建设提出了一些新的要求。这三件大事一个共同的主题，就是推进依法行政、建设法治政府。这次会议的主要任务是，对贯彻落实《纲要》、行政许可法和《国务院工作规则》作出全面部署。下面，我讲几点意见。
一、充分认识推进依法行政、建设法治政府的重要性和紧迫性
党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得显著成绩。党的十五大在总结历史经验的基础上，确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，九届全国人大二次会议将这一治国方略载入宪法。党的十六大和十六届三中全会又把依法治国、依法行政作为全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制的重要任务。为了贯彻落实依法治国基本方略，本届政府组成以来，按照执政为民的要求和建设法治政府的目标，突出强调实行科学民主决策、坚持依法行政和加强行政监督三项基本准则，并认真贯彻执行。这次国务院发布的《纲要》明确提出，全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。
经过多年的努力，各级政府依法行政取得了明显进展。政府法制建设得到加强，立法工作步伐加快，质量不断提高；行政执法体系逐步健全，执法力度加大，保证了法律法规的贯彻实施；行政管理体制改革稳步推进，政府职能和管理方式逐步转变，行政监督制度不断完善；各级行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识增强，依法行政能力有所提高。这些都为加快建设法治政府打下了良好的基础。
同时，也要清醒地看到，目前政府法制建设还不适应发展社会主义民主政治和完善社会主义市场经济体制的要求。政企职责不分，政府职责“错位”、“缺位”的问题仍不同程度地存在；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的现象比较严重，违法或者不当的行政行为得不到及时制止和纠正；对行政权力的监督和制约机制还不够健全，权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题没有完全解决；一些行政机关工作人员法制观念淡薄、不依法办事的问题还比较突出。从根本上解决这些问题，需要加快推进依法行政、建设法治政府的步伐。各级政府特别是领导干部，都要充分认识建设法治政府的重大意义，增强责任感和紧迫感。
第一，建设法治政府，是贯彻“三个代表”重要思想，维护最广大人民群众利益的本质要求。我们的政府是人民的政府，一切为了人民是政府工作的根本出发点和归宿。推进依法行政、建设法治政府，有利于促进各级政府依法履行职责，规范和约束行政权力，保障人民群众依法享有各项权利和自由；有利于人民群众对政府的监督，使政府工作人员摆正与人民群众的关系，全心全意履行为人民服务的宗旨，克服官僚主义和杜绝腐败现象，真正做到执政为民。
第二，建设法治政府，是适应改革开放新形势，完善社会主义市场经济体制的迫切需要。发展社会主义市场经济需要有完备的法制来保障。随着改革开放的不断深入，我国经济社会生活以及利益关系发生了许多新的变化，需要通过不断完善法律法规来加以规范和调整，加入世贸组织也要求我们按照国际通行规则办事。建设法治政府，依法界定政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，更多地运用法律手段管理经济社会事务，才能充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，从而进一步解放和发展社会生产力。
第三，建设法治政府，是加强政府自身建设，提高行政管理水平的根本途径。在全面建设小康社会的新阶段，政府工作任务十分艰巨。要不负人民重托，履行宪法和法律赋予我们的各项职责，至关重要的是加强政府自身建设，提高行政管理水平。建设法治政府，可以促进各级政府贯彻落实科学发展观和正确政绩观，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，提高行政管理效能；可以增强各级政府工作人员依法行政的能力，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，维护国家利益和公共利益。
第四，建设法治政府，是落实依法治国方略，推进社会主义民主法制建设的重要内容。依法治国要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。我国行政机关负责实施大部分法律法规，政府必须带头守法、严格执法。建设法治政府，就是为了使行政权力授予有据、行使有规、监督有效，做到依法治“官”、依法治权，防止行政权力的缺失和滥用，带动全社会尊重法律、遵守法律、维护法律。这对于发展社会主义民主法制，推进社会主义政治文明建设，具有十分重要的意义。
总之，各地方、各部门一定要统一思想，提高认识，自觉地把推进依法行政、建设法治政府作为一件大事抓紧抓好。
二、推进依法行政、建设法治政府需要着力抓好的几项工作
建设法治政府，是一项事关国家全局和长远发展的系统工程。《纲要》根据全面建设小康社会的新形势和依法治国的要求，明确提出了推进依法行政的六条基本要求和建设法治政府的七个方面目标，我们要全面贯彻落实。建设法治政府，最重要的是坚持做到：职权法定、依法行政、有效监督、高效便民。也就是说，行政机关的权力来自法律，行政行为应当遵守法律，行政违法必须承担责任，行政管理要提供优质服务。当前，要着力抓好以下五项工作：
(一)加强制度建设，做好政府立法工作。
这是推进依法行政、建设法治政府的基础。政府立法工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，围绕全面建设小康社会的奋斗目标，按照科学发展观的要求，在继续加强经济调节、市场监管方面立法的同时，更加重视社会管理、公共服务方面的立法，高度重视人民群众关注的热点、难点问题的立法。特别要做好应对各种突发事件、保障农民权益、促进就业和完善社会保障，以及科技、教育、文化、卫生等社会事业发展方面的立法。
加强制度建设，做好政府立法工作，要把握以下几点：首先是坚持党的领导。要把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，善于把党的方针政策通过法定程序变为法律法规，成为政府管理经济、文化和社会事务的法律依据。二是坚持以人为本。要着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，尊重和保障人权，保障人民群众的政治、经济和文化权益，创造有利于人的全面发展的制度环境。三是坚持改革创新。法律、行政法规和规章既要保持相对稳定性，又要适应形势要求适时修改完善，努力做到立法进程与改革和发展进程相适应。四是坚持法制统一。要严格按照法定的权限和程序建章立制。行政法规不得与宪法和法律相抵触，地方性法规和规章不得与宪法、法律和行政法规相抵触。规章之间、规范性文件之间也不能相互矛盾，不能政出多门，更不能各自为政。
加强制度建设，做好政府立法工作，重在提高质量。衡量一项行政法规、规章质量高低的标准，主要看其是否遵循经济社会发展规律，是否体现大多数人的意愿和利益，是否做到权利和义务的统一，是否有利于维护法制统一和政令畅通。要制定科学的立法计划。实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度、社会公众参与制度以及听取和采纳意见情况说明制度。行政法规、规章要明确具体、科学规范、切合实际，具有可操作性。
(二)加强和改善行政执法，确保法律法规正确实施。
行政执法是行政机关大量和经常性的管理活动，是全面推进依法行政、建设法治政府的重要环节。现在，经济社会生活中出现的许多问题，很多都与执法不力有关。最近，国务院严肃查处了一些地方违法违规乱上建设项目、违法违规征地拆迁侵害群众利益以及食品安全等方面的案件，就是要表明坚决依法行政，从严治政。各级政府、各部门要按照有法必依、执法必严、违法必究的要求，从体制、机制和队伍建设等方面入手，进一步加强和改善行政执法工作，做到严格执法、文明执法、公正执法。
一要严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。各级行政机关及其工作人员一定要认真履行法律赋予的职责，根据法律授予的权限管理经济社会事务和其他行政事务，既不能失职不作为，又不能越权乱作为。行政程序是行政机关正确行使权力的保障。目前行政执法中普遍存在忽视程序的现象，这是滥用职权和执法犯法的一个重要原因。要加快完善行政程序制度。各级行政机关及其工作人员都要养成按法定程序办事的习惯，作出行政决定要符合法定程序，执法行为要遵守法定程序。在行政执法过程中，要注意依法保障当事人和利害关系人的权益，防止发生违法行使权力侵犯人民群众利益的行为。
二要完善行政执法体制。继续深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。要按照职权法定、权责一致的原则，清理和规范行政执法主体，明晰职责权限，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题。积极推进综合执法试点，继续实施相对集中行政处罚权制度，探索相对集中行政许可权制度，提高执法的整体水平。完善行政执法经费保障机制，行政机关的收费和罚没收入都要严格执行“收支两条线”的规定，坚决制止各种形式的乱罚款和乱收费。要建立健全行政执法评议考核制和执法过错责任追究制，对各种违法行为都要依法追究责任。
三要进一步加强行政执法队伍建设。建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍，是提高行政执法水平的基本保证。行政执法与人民群众的切身利益密切相关，执法人员的素质和作风关乎政府形象。各级行政机关要按照从严治政的要求，把加强执法队伍建设作为一项基础性工作来抓。要加强对行政执法人员的职业道德教育，进一步强化执法为民的观念；加强行政执法人员的法律业务培训，增强依法行政、依法办事的能力；实行执法人员资格管理制度，不合格的一律不得上岗执法。要强化对执法人员的管理和监督，严格要求，严肃纪律，坚决纠正在执法中以权谋私等各种不正之风，对徇私枉法、执法犯法、欺压百姓的，要严肃查处，绝不姑息。
(三)完善行政监督机制，加强对行政权力的监督制约。
历史经验证明，权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。建设法治政府，确保执政为民，必须强化对行政权力的监督。只有人民群众监督政府，政府才不会懈怠，政府工作人员才不会滥用手中的权力。近些年来，我们已经建立和实行了比较完善的民主监督制度，包括人大监督、政协的民主监督、司法监督、新闻舆论监督、群众监督以及政府系统内部的监督。对这些行之有效的民主监督制度，我们必须始终坚持和自觉地落实，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。这里，我着重强调一下加强政府系统内部监督问题。
一是健全行政决策监督和责任追究制度。这是实行依法决策、科学决策、民主决策的重要保障，有利于行政决策机关和决策人员审慎决策，防止决策的随意性和减少决策失误。要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。明确决策权限，完善和遵守行政决策程序，坚持重大问题集体决策制度、专家咨询论证制度、社会公示和听证制度。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立并落实决策责任制度，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，要严肃追究决策者的责任。
二是认真实行行政复议制度。这是政府履行层级监督责任和自我纠错的重要法律制度，也是妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的有效途径。要认真执行行政复议法，加强行政复议机构和队伍建设，完善行政复议工作制度，通过行政复议及时有效监督所属部门和下级政府严格依法行政。对符合法律规定的行政复议申请必须依法受理，并依法作出行政复议决定；对违法或者不当的行政决定，必须坚决予以撤销或者变更。
三是完善规章和规范性文件的备案审查制度。要按照立法法和法规规章备案条例的规定，进一步健全有关备案审查程序，加强备案审查工作，及时受理和处理公民、法人和其他组织提出的审查有关法规、规章和规范性文件的建议。对于违反上位法规定、不符合经济社会发展要求，以及相互“打架”的法规、规章和规范性文件，该废止的坚决废止，该修订的及时修订。
四是加强审计、监察等专门监督。各级审计、监察部门要切实履行职责，敢于坚持原则，严格执法执纪，提高监督实效。审计部门要加强对财政预算执行和收支、政府投资管理和重点建设项目、重点国有金融机构和国有企业以及税收征管的审计监督，及时发现问题，并依法处理。最近，审计署对2003年度中央财政预算执行和其他财政收支进行了认真审计，从中发现了一些严重的问题，已向国务院和全国人大常委会作了报告，对违反财政财务法规的问题作出了审计处理决定。国务院要求有关部门、地方政府和企事业单位对这些问题高度重视，认真整改，吸取教训，对违法违纪人员追究责任、严肃处理。这次审计查出问题的全面整改情况，国务院年底前向全国人大常委会作出专题报告。监察部门要加强廉政监察、执法监察和效能监察，督促政府工作人员廉洁从政，保证政令畅通，防止官僚主义和形式主义。各级行政机关要积极配合审计、监察等专门监督机关的工作，自觉接受他们依法作出的监督决定，并切实改进工作。
加强对行政权力的监督和制约，实质是确保人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，建设为民、廉洁、务实的政府。各级政府工作人员特别是领导干部要进一步规范从政行为，自觉地为人民掌好权、用好权，自觉地接受人民监督，始终坚持执政为民、廉洁从政，坚决反对以权谋私、权钱交易等腐败现象，努力做人民满意的公仆。
(四)严格执行行政许可法，推进政府职能转变和管理创新。
行政许可法的公布实施是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，标志着政府对经济社会事务的管理进一步走向制度化、规范化、法制化。实施好这部法律，对于提高依法行政水平、加快建设法治政府，具有十分重要的意义。去年8月行政许可法公布以来，国务院先后下发了通知、召开了工作会议，对贯彻实施这部法律作出部署，并举办了省部级领导干部研究班。按照国务院的要求，国务院各部门和各地方认真开展了实施行政许可法的各项准备工作。包括广泛宣传行政许可法，培训实施行政许可人员，依法对行政许可依据、项目和实施机关进行了清理，完善了相关配套制度，尤其是加快了行政审批制度改革。这些工作都是很有成效的，为行政许可法的实施奠定了良好的基础。再过两天，行政许可法就要正式施行了。各级政府和各部门要严格执行行政许可法，并以实施这部法律为契机，积极推进行政管理体制改革和创新，提高依法行政的水平。
第一，加快转变政府职能和管理方式。这是完善社会主义市场经济体制的关键环节，也是建设法治政府的重要内容。现在，政府职能转变滞后于经济社会发展的要求，要通过实施行政许可法，促进政府职能加快转变。在市场经济条件下，政府管理总的方向是减少行政许可，把政府不该管的事交给企业、社会和中介组织，更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用。各级政府必须切实转变管理理念和管理方式，不能一讲管理就是搞审批、就是发许可证。当然，政府该管的事一定要管好，实施行政许可法不是要放松管理。今后，对需要实施行政许可管理的事项，要严格依法进行，加强制约和监督，确保有关行政许可真正发挥作用；对不需要行政许可但需要政府管理的事项，要强化间接管理和事后监督，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同的作用。
第二，继续深化行政审批制度改革。这是行政管理体制改革的重要内容，也是政府职能转变的具体体现。去年下半年以来，为了确保行政许可法的顺利实施，我们加大了清理和减少行政审批事项的力度。最近，国务院决定再取消和调整495项行政审批项目，加上前两批已经取消和调整的1300项，目前国务院部门的审批事项已减少48.9%。地方也要加快行政审批制度改革的步伐。随着政府职能转变逐步到位，各类社会组织和中介机构不断发育，还要减少行政审批。要改变那种以批代管、只批不管、重审批轻服务的做法。现在大量的行政审批事项与投资有关。要推进投资体制改革，减少政府对资源的直接配置，增强企业和整个社会的活力与效率。
第三，严格依法设定和实施行政许可。行政许可法对行政许可的设定范围、设定权限、实施程序、经费保障等方面都作了明确的规定，一定要坚决执行。行政许可法公布以来，国务院有关部门共清理规章和规范性文件1360件，其中废止和修订了635件；对行政许可实施机关进行清理后，确定83个国务院部门和有关单位有权实施行政许可。各地也对地方性规章和规范性文件，以及行政许可实施机关进行了认真清理。这里再强调三点：一是行政许可的设定要于法有据。今后，除了法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省级人民政府规章可以设定行政许可外，其他规范性文件一律不能再设定行政许可。依法可以设定行政许可的，也不能超越权限、超越范围、违反程序。二是实施行政许可要严格按照法定程序进行。行政机关实施行政许可，要按行政许可法规定的程序办事，该谁办的事谁办，该办的事要快办，不能办的事也要及时答复。各级行政机关要进一步强化服务观念，改进工作作风，做到公开透明、高效便民。三是实施行政许可不得违法收费。一些行政机关利用审批搭车收费甚至乱收费，人民群众意见很大。今后，凡是没有法定依据，实施行政许可一律不得收费；依法可以收费的，也要按照法定项目和标准收取并严格管理。实施行政许可所需的费用，各级财政要列入预算予以保障。要通过实施行政许可法，切实解决权力与利益挂钩的问题。
第四，强化对行政许可的监督检查。为确保行政许可法的各项规定落到实处，国务院将对地方和部门设定与实施行政许可进行检查，各地方、各部门也要加强对下级行政机关的检查。要重点检查违法设定行政许可，搞地方保护、行业垄断，该许可的不许可、不该许可的乱许可，许可后不依法履行监督职责的问题。对造成严重后果的违法行为，一经发现就要坚决纠正，并严肃处理有关责任人和行政领导。
(五)认真落实《国务院工作规则》，切实加强国务院自身建设。
《国务院工作规则》，是规范国务院工作，加强自身建设的重要文件，对保证国务院工作高效有序运转发挥了积极作用。去年3月本届政府组成后，对《国务院工作规则》进行了修订。一年多来的实践，使我们对坚持执政为民、建设法治政府有了更深刻的理解，对经济社会发展及政府管理规律有了更科学的认识。这次修订《规则》，主要强调了四点：一是坚持以人为本，树立和落实科学发展观；二是坚持依法行政，努力建设法治政府；三是加快政府职能转变，全面履行政府职能；四是建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。同时，进一步完善了实行科学民主决策、坚持依法行政、加强行政监督三项基本准则。修订后的《规则》即将正式下发。这里，就学习贯彻《规则》，对国务院各部门提几点要求：
第一，认真组织机关干部学习《规则》。要全面掌握和领会《规则》的内容和精神实质，牢固树立立党为公、执政为民的信念，树立自觉遵守宪法和法律的意识，树立科学的发展观和正确的政绩观，忠于职守，严守纪律，全心全意为人民服务。要把学习贯彻《规则》与实施《纲要》和行政许可法紧密结合起来，不断提高行政能力和管理水平。
第二，全面执行《规则》的各项规定。国务院及各部门要带头转变政府职能，深化机构改革，推进政企分开、政事分开、政社分开，搞好宏观调控，更加重视社会管理和公共服务；带头推进政府管理创新，加快电子政务建设，增强政府工作透明度，降低行政成本，提高行政效率和服务质量；带头实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督，加快建设法治政府。
第三，切实加强国务院机关政风建设。严格执行《规则》关于会议制度、公文审批、作风纪律等方面的具体要求，进一步树立良好的政风，为下级机关作出表率。要发扬求真务实精神，精简会议和文件，深入实际调查研究。要强化大局意识和纪律意识，确保政令畅通、令行禁止。要认真落实反腐倡廉责任制，自觉做廉洁从政、勤政爱民的模范。
三、切实加强对推进依法行政、建设法治政府的领导
推进依法行政、建设法治政府，关键在于领导重视，抓好落实。各地方、各部门要把这项工作摆上重要位置，切实加强领导，认真组织实施。
第一，坚持把依法行政贯彻到政府各项工作中去。推进依法行政、建设法治政府，不是一项具体业务工作，而是涉及政府工作方方面面的全局性工作；不单是法制机构的事，而且是政府所有部门职责内的大事；不仅是主管法制工作的领导干部的责任，也是所有领导干部特别是主要领导干部的责任。各级政府、各部门都要围绕建设法治政府这个目标，按照《纲要》和行政许可法的要求，制定科学规划，落实具体方案，精心组织实施，加强监督检查，把依法行政落实到政府工作的各个方面、各个环节，有计划、有步骤地推进。
第二，领导干部要带头学法、守法、用法。要坚持学习法律制度。所有行政机关工作人员特别是领导干部，都要加强法律知识学习，树立宪法和法律观念，增强法律素养和专业素质，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。要善于运用法律手段解决各种问题和矛盾，积极支持执法部门严格执法，不得以任何形式干预行政执法，更不能以权代法、以权压法、以权废法。
第三，充分发挥各级政府法制机构的作用。政府法制工作的专业性、技术性很强，领导干部工作任务繁重，不可能都成为法律专家。各级政府和各部门要充分发挥法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。政府法制机构要认真履行职责，为政府立法、行政决策、处理矛盾、解决难题出谋划策，提供服务。要加强法制机构和队伍建设，为他们开展工作提供支持和保障。法制机构工作人员也要适应新形势、新任务的要求，不断增强政治和业务素质，努力提高工作能力和水平。
第四，大力加强法制宣传教育工作。依法行政需要人民群众的监督与支持，离不开良好的法制环境。要精心组织普法活动，采取多种形式在全社会开展法制宣传教育，积极营造尊法、守法、依法办事的良好环境，逐步形成与建设法治政府相适应的社会氛围。
建设法治政府任重道远，意义重大。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照建设社会主义法治国家的要求，全面推进依法行政，为实现建设法治政府的目标而不懈努力！
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