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2004年第2号(总第03号)：“50个县财政支农资金审计调查结果”
审计署
50个县财政支农资金审计调查结果
(二○○四年六月二十一日公告)
为促进加强财政支农资金管理，提高资金使用效益，2003年10月至2004年2月，审计署组织17个驻地方特派员办事处，对50个县2001至2002年财政支农资金的投入、管理、使用情况进行了审计调查。
一、基本情况
这次审计调查的50个县中，西部17个县、中部24个县、东部9个县，调查资金总额49.5亿元，主要包括：支援农村生产、农业综合开发、农林水气等部门事业费、支援不发达地区支出、农林水气基本建设、农林水气科技三项费和用于村民委员会的其他支出等资金。从总体看，财政支农资金投入增加，管理加强，为促进农业和农村经济发展发挥了积极作用。50个县2002年财政支农资金投入27.57亿元，县均5 514万元，平均比上年增长25.8%，高于同期财政经常性收入增长幅度16.7个百分点。其中，中央财政投入比上年增长36.5%。但财政支农资金投入、管理和使用上还存在一些值得关注的问题。
二、审计调查发现的主要问题
(一)省、市(地)级财政支农资金投入增长低，县本级财政压力大。
50个县所在的17个省、市和38个市(地)本级财政2002年对支农的资金投入，均低于其财政经常性收入增长幅度。其中，省级财政支农资金投入平均比上年增长3.5%，低于其财政经常性收入增长幅度2.5个百分点；市(地)级财政支农资金投入平均比上年增长7.4%，低于其财政经常性收入增长幅度0.9个百分点。2002年50个县财政支农资金投入中，中央投入占50.8%，县本级投入占23.3%(东部县占45%，中部县占21%，西部县占14%)，而省、市(地)级投入分别仅占19.5%和6.4%。县本级财政支农资金投入总体增加，2002年比上年增长17.2%。其中：23个县一般预算收入和县本级支农投入均增加；15个县一般预算收入减少而县本级支农投入增加；9个县一般预算收入增加而县本级支农投入却减少；3个县一般预算收入和县本级支农投入均减少。
(二)财政支农资金投入渠道多，资金分散，难以形成合力。
财政支农资金除由各级财政部门拨付外，县以上各级农、林、水等主管部门也层层下拨到县级对口部门，形成资金来源渠道多、投入分散的状况。县级管理、分配财政支农资金的部门有计委(发展局)、财政局、扶贫办、农业综合开发办公室、农业局、林业局、水利(水务)局、畜牧局、农机局、水产局、气象局、国土局、交通局等十多个，时常出现同一项目多个部门管理，不仅投入重复，使用分散，而且造成资金管理成本高。如黑龙江省宾县2002年上级拨入支农资金32项，其中农业16项(由6个部门拨付)、林业7项、水利12项(由5个部门拨付)、农机3项；这些项目中投资额小于10万元的有22项，最少的一项仅1千元。
(三)部分财政支农资金投入不到位或被挤占挪用。
一是40个县本级虚增支农投入、配套资金不到位等5.35亿元，占财政支农资金投入总额的10.8%。如湖南省汉寿县在编制2001和2002年财政决算报表时，虚增支农投入7 725万元。2002年7月，重庆市巫溪县政府为了得到天然林保护工程基本养老保险金补助110万元，承诺当年安排等额配套资金，但至审计调查时尚未兑现。
二是有的财政和农业主管部门批复项目和拨付资金不及时，造成资金年终大量结转，名义上的这部分支农投入实际并未到位。46个县两年财政支农资金结转分别为3.45亿元和5.74亿元，占当年应投入资金的15%和18%。如湖北省阳新县近两年收到的上级财政支农资金中，分别有1 493万元和969万元到当年12月份才收到，分别占资金总额的74%和45%，致使无法及时拨付，投入未实现。
三是50个县挤占挪用财政支农资金4.95亿元，主要用于平衡财政预算、弥补经费、出借、经营、建房买车等，占财政支农资金投入总额的10%。如云南省马龙县财政局2002年12月初将1 000万元烤烟专项资金拨到各相关乡镇和单位后，当月底划回用于平衡财政预算。四川省南部县财政局2002年直接扣减应付乡镇的农村税费改革转移支付补助653万元，用于抵扣乡镇应缴的农业税。1999年至2003年6月，山西省平遥县农机局挪用财政支农资金81.58万元，用于该局自身的副食品基地建设和职工福利等支出。
(四)部分财政支农资金使用效益不佳，用于主管部门自身支出比例偏高。
主要是部分项目建设没有达到计划要求，有的项目管理薄弱、建设质量差。另外，农业等主管部门人员工资和公用经费支出比例偏高，也影响财政支农资金对农业生产的支持力度。50个县2001和2002年财政支农资金投入中，平均有26.7%和27.6%被用于农林水气等部门的事业费，在县本级的投入中这一比例更高，平均为58.4%和58.8%(西部县高达72.5%和78.4%)。如新疆伊宁县1999至2002年，农林水事业单位人员由1358人增加到2018人，增长49%，导致财政支农资金用于非生产性支出的比重则由2001年的64.8%上升到2002年85.2%。
三、产生上述问题的原因及建议
从审计调查情况看，产生上述问题的主要原因：一是现有法规对各级财政在支农投入上的责任、范围和重点等还不够明确，缺乏操作性强的规范要求。二是县财政供养人员多，负担重，自给能力弱，无力更多地投入农业。三是支农资金投入渠道多，有的资金未纳入财政预算管理，有的在建设内容、实施范围上有交叉，不利于严格管理和监督。四是有些地方政府及有关部门重争取资金和分配指标，而对加强管理，提高资金使用效益重视不够。
针对上述问题，审计署建议：
(一)进一步加大财政支农资金投入。各级政府应认真落实《农业法》的规定，不断增加对农业的投入，确保对农业投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度。上级财政应增加对县级财政一般转移支付的比重，缩小安排专项资金的规模，以利于增强县级财力运用的自主性；在项目建设上区别不同地区，确定符合实际的配套及自筹资金规模，以使县级财力更多用于农村公益事业。要进一步完善相关法规，合理划分中央和地方在支农资金投入上的事权，进一步明确各级政府的支农投入责任，促进形成稳定可靠的财政支农投入保障机制。
(二)对财政支农资金和项目实行相对集中管理。逐步实现由财政部门统一拨付财政支农资金。对财政支农项目，特别是农业基础设施和农村公益事业项目，应相对集中管理，强化统筹协调，避免多头审批、重复投资和分散投资，尽力归并支出事项和纳入一个部门管理，以降低管理成本，提高资金使用效益。
(三)强化监督检查。要加大对各类违法违规问题的查处力度，严格实行责任追究制度，促进加强财政支农资金的管理。
四、审计调查发现问题的整改情况
此次审计调查结果引起国务院和地方各级政府的高度重视。国务院领导同志在审计调查结果报告及有关信息材料上作了批示，要求有关部门和各级政府严肃查处违法违规问题，研究加强和改进财政支农资金管理的措施。省、市、县政府及有关部门认真整改，根据财政体制改革、农业结构调整的需要，进一步加大工作力度，逐步建立健全财政支农资金管理制度，实行国库分账核算以及支出报帐制等。审计调查发现的问题，正逐步得到纠正。
附件：财政支农资金审计调查50个县名单
财政支农资金审计调查50个县名单
河北：涞源县 平泉县 黄骅市
山西：平遥县 夏县 汾阳市
黑龙江：巴彦县 宾县 通河县
江苏：溧水县 灌南县 金湖县
浙江：义乌市 桐庐县 德清县
江西：吉安县 兴国县 波阳县
安徽：休宁县 长丰县 霍山县
湖北：长阳土家族自治县 阳新县 襄樊市襄阳区
湖南：汉寿县 邵东县 平江县
广东：化州市 雷州市 吴川市
海南：陵水县 保亭县 儋州市
四川：小金县 中江县 南部县
重庆：巫溪县 武隆县
云南：禄劝彝族苗族自治县 江川县 马龙县
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宁夏：中宁县 海原县 中卫县
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