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2004年第3号(总第04号)：“部分城市基础设施国债项目建设效果的审计结果”
部分城市基础设施国债项目建设效果的审计结果
(二○○四年七月三十日公告)
为了促进加强城市基础设施项目管理，提高国债资金投资效益，2003年，审计署组织对山西、河南、辽宁等28个省(区、市)的526个利用国债资金建设的城市基础设施项目建设效果情况进行了审计，重点检查了项目建设进展和建成后的运营情况。
一、审计的基本情况及评价意见
这次审计的范围是，28个省(区、市)截至2002年底利用国债资金建设的城市污水和垃圾处理以及供水、供气、供热等城市基础设施项目。审计的主要内容是，地方政府与国家发展改革委员会(以下简称国家发展改革委)及有关部门签订的《国债项目2002年建设任务、工程质量责任书》(简称《建设责任书》)中明确的有关责任的履行情况，以及项目资金管理使用和建设效果情况。审计的重点是，检查因决策失误、可行性研究偏离实际、规划布局不当、总体设计不配套、管理不善、运营条件不具备等原因造成的效益低下、损失浪费问题。审计过程中，注重采取审计与专项审计调查、真实合法审计与效益审计相结合的做法，严肃查处项目建设中的各类违法违规问题，分析和评价项目建设效果，促进加强国债项目管理，提高投资效益。
审计查明，1998至2002年，中央为改善城市基础设施落后现状，累计安排国债资金983.88亿元，用于28个省(区、市)1965个污水和垃圾处理以及供水、供气、供热等项目的建设，总投资达3 992亿元。这次审计抽查了526个项目，其中污水处理230个，垃圾处理83个，供水157个，供气33个，供热23个，总投资967亿元，占这些地区城市基础设施项目投资总额的24%。
审计结果表明，在各级政府的重视下，城市基础设施国债项目建设取得了较好成效。截至2002年底，审计的526个项目中，已建成320个，新增日污水处理总量1300万吨，日垃圾处理总量2.2万吨，日供水626万吨，日供气684万立方米。这些项目的建成，缓解了许多城市基础设施薄弱的状况，对保护和改善城市居民的生活环境，促进经济社会的可持续发展发挥了积极的作用，产生了良好的社会效益和环境效益。但审计中也发现，部分项目建设效果比较差，没有达到预期建设目标。
二、项目建设效果方面存在的主要问题及原因
(一)四分之一项目没能按建设责任书或计划建成
抽查的526个项目中，有136个未按照国家发展改革委与有关省(区、市)政府签订的建设责任书或项目计划建成，其中：污水68个，垃圾18个，供水29个，供气16个，供热5个。这些项目尚有85.47亿元投资未如期完成，占计划投资额的26.8%(参见图1)。
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| 各行业逾期未建成项目所占比重图 |
这些项目逾期未建成的直接原因：一是前期工作薄弱，“三边”问题比较突出；二是配套资金不落实，一些地方政府没有完全落实建设责任，未及时足额落实配套资金。截至2003年6月，这526个项目中，中央补助国债和转贷地方国债已到位98%，而地方配套资金只到位78%，实际缺口近100亿元；三是部分利用外资项目，因对外谈判、招标程序复杂等影响了建设工期；四是因城市改造、拆迁等影响管网建设。陕西省1998年在渭河沿岸建设5个污水处理工程，其中应于2002年底建成4个，但实际只建成2个，渭河污染问题仍未得到根本解决。山东省莒县、日照、微山污水处理厂和菏泽引黄供水工程等4个项目已上报建成，但实际还有近一半工程量未完成。
(二)部分已建成项目运营效果较差
在已建成的320个项目中，有32个基本未投入运营，18个长期处于试运营或开开停停状态，另有69个运营项目未达到当年设计生产能力，其中，污水、垃圾处理和供水项目平均实际生产能力分别只占当年设计能力的59%、56%和33%，设备闲置问题比较突出。
造成项目不能正常运营和未达到设计能力的直接原因是：配套管网建设滞后；运营经费不足；工艺和设备设计不合理；设备质量存在严重问题；少数项目建设规模过大，超过了实际需要。安徽省巢湖市污水处理厂2001年6月一期工程完工后，因缺少运营资金仅试运行了一个月，二期工程完工后，也只进行了设备联动试运行。辽宁省鞍山市西部污水处理项目投产一年来，由于运营资金不足，仅能从事维护性运转，污水仍被直接排入太子河和大辽河，未能实现可行性研究报告中提出的集中处理城市污水、改善辽河下游地区生态环境的投资目标。山西省榆次、阳泉市两个污水处理厂由于项目建设时没有考虑相应的管网建设，2000年建成后一直无法投入运营。四川省阿坝州4个已建成的垃圾处理厂因设备质量严重不合格，处于瘫痪状态；都江堰市污水处理厂设计能力为每天4万吨，因管网不配套，仅能流进污水0.15万吨，达不到进水量的最低要求，生化处理无法运转。甘肃省白银市城市供水工程投产近一年来，平均日供水量不到1万吨，不到设计能力的10%，设备利用率仅为交付使用设备的15%。
(三)部分污水、垃圾项目处理指标不达标
在已投入运营的污水、垃圾处理项目中，有14个处理指标未达标。其直接原因是，项目设计不合理，擅自减少建设内容，降低建设标准，使项目功能和质量受到较大影响。安徽省合肥市建委等有关部门在建设南淝河治理项目过程中，一方面大幅度增加沿河两岸景观改造等建设内容，其中绿化与景观用地多征了80万平方米，超概算达1.72亿元，概算外增加灯饰景观费用3 327万元；另一方面又大幅削减污水管网、河道清淤等必要的建设内容，少建污水管道60公里和1座泵站，比概算减少投资1.25亿元。由于大幅削减管网建设，致使原设计中的雨水、污水分流无法实现，汛期时污水直接排入河道，加之由于上游河道未进行清淤，造成淤泥堆积，严重影响了南淝河水污染治理效果。山东省烟台市套子湾污水处理厂回用水处理工艺无法消除氯离子，生产的回用水氯离子严重超标，连绿化用水标准都难以达到。贵州省贵阳市高雁垃圾填埋场已投入使用近两年，渗透液处理指标一直未能达标。
(四)部分项目损失浪费严重
审计发现，有34个项目由于管理不善、设备不合格以及工程质量缺陷等原因，存在较为严重的损失浪费问题。如广西壮族自治区北海市白水塘垃圾处理项目在设备采购过程中把关不严，对代理商未进行资格审查，在签订合同时，多处违反国际通用惯例，付款方式、期限、索赔等条款明显不合理，已给国家造成直接经济损失约1 900万元，还使价值近9 200万元的设备和厂房闲置。河南省郑州市供水工程因前期勘察设计失误、建设管理不善等原因造成各种损失2 716万元。投资5.6亿元的牡丹江煤气工程因盲目建设、管理混乱、损失严重而停产。
从审计情况看，部分项目建设效果较差，除上述直接原因外，还存在以下一些深层次的问题：
一是政府投资项目决策机制尚不健全。由于前期规划工作薄弱，有些地方将论证不充分、概算编制不完整的项目予以申报，甚至将已完工项目改头换面重复申报，造成有些项目选址布局不当、设施不配套、设计漏项多，建设规模、标准脱离当地经济社会发展实际。
二是经营机制落后，建设和运营仍主要依赖政府。不少地方的城市基础设施国债项目的建设和运营基本由政府承担，资金配套、贷款担保和弥补运行经费不足都主要依靠地方财政。项目建成后实行事业管理的模式，造成政企不分，职责不清，机构臃肿，效益低下；同时，一些地方的污水、垃圾处理收费标准偏低，难以补偿运行维护费用，一方面加重了地方政府的财政负担，另一方面也使经营者缺乏积极性，在很大程度上影响了城建和环保基础设施国债项目的建设运营效果。
三是项目管理比较薄弱。一是90个项目执行招投标制度不严格。主要采取邀标、议标和指定方式，致使一些无相应资质的施工单位承揽工程，或违法转包，层层收取管理费。如广东火电工程总公司海南分公司不具有市政工程施工资质，在承包三亚城市污水处理项目部分管道工程后，转包给两家单位，收取转包费288万元。二是挤占挪用建设资金4.67亿元。辽宁省抚顺市三宝屯污水处理项目在考察工艺和采购2 300万元的国外设备中，出国费用就达195万元。新疆石河子市污水处理厂在完成投资尚不到10%的情况下，业务招待费就已超支2.3倍。
三、审计建议
这次审计结束后，审计署征求了国家发展改革委、建设部和有关省(区、市)政府及被审计单位对审计结果的意见，对查出的违法违规问题依照有关法律、法规进行了处理，并提出了整改意见。对少数项目因决策失误、管理不善造成严重损失浪费及其他违法违规问题，及时向国务院作了反映，国务院领导同志均作了重要批示。有关部门和地方政府对此十分重视，积极整改，有的很快得到落实，部分违法违规问题已得到纠正，项目管理薄弱的情况也有所改善。为进一步提高城市基础设施国债项目建设效果，充分发挥国债投资效益，审计署建议：
(一)采取切实有效措施，解决部分项目建设滞后及不能正常运营等突出问题，尽快发挥应有效益。建议国家发展改革委等部门进一步加强国债项目建设效果的跟踪检查，督促地方各级政府认真落实建设责任，加快逾期未完工项目的建设。对经深入论证属于“贪大求洋”的项目，应坚决调整建设规模；对确不需要再续建的项目，应坚决予以停批、停建；对建成后不能正常运营、实际生产能力明显低于设计能力，以及生产指标未达标的项目，应组织专家分析原因，采取相应补救措施，尽量减少损失；对未严格履行建设责任，造成严重损失浪费的，应依照有关规定追究责任。要切实重视配套管网建设，尽量避免主体厂房与管网建设脱节的情况。
(二)完善政府投资项目决策及监管机制，从根本上解决部分项目管理不善和建设效果较差的问题。建议国家发展改革委、财政部按照中央关于健全科学决策机制和投资体制改革的要求，尽快研究建立和完善政府投资项目咨询制度、公示制度、投资效益评审制度以及建设责任追究办法，增强政府投资透明度，强化规划的指导作用，提高项目决策的科学化程度和监管水平。
(三)进一步加强资金和项目管理，确保项目建设规范有序地进行。针对部分项目仍存在挤占挪用建设资金、不严格实行招投标和损失浪费等问题，建议国家发展改革委会同地方各级政府进一步加大监督检查力度，严格执行国家有关国债资金和项目管理的各项规定，切实做好项目的竣工验收工作，严肃处理违法违规问题，确保工程质量。
(四)改革管理体制和运营机制，加快推进城市污水、垃圾处理产业化、市场化。针对目前城市基础设施行业长期主要靠政府投资经营，实施产业化和市场化还存在不少亟待解决的问题，建议国家发展改革委会同建设部等有关部门认真总结经验，找出存在问题，尽快研究制定城市污水和垃圾处理设施建设、运营、市场准入、市政公用产品质量标准等方面的配套政策及实施办法，鼓励各类所有制企业参与投资和经营，改变主要由政府投资的格局，解决政企不分的问题，完善项目管理体制和经营机制，促进国债投资更好地发挥效益。
附件：
城市基础设施国债项目审计
涉及的28个省(市、区)名单
北京天津山西内蒙古辽宁吉林黑龙江
上海江苏浙江福建安徽山东河南
湖北湖南广东广西海南四川重庆
贵州云南西藏陕西甘肃宁夏新疆
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