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北京经济正处在高速增长期，正是通过城市空间结构调整推动经济转型的历史良机。如果等奥运会举办完了，经济负增长了，大量的不动产在现有的“单中心”城市结构中被推到很高的价位了，机会就丧失了。东京、汉城即为例证。
中国城市规划设计研究院副总规划师赵燕菁，近年来写了多篇论文呼吁从战略高度重视我国城市空间结构的调整。
他提出，当前城市化的高速推进已为这个问题的解决赢得历史良机。在一个激烈竞争的世界里，北京已不能单独决定自身的命运。日本的迁都之议，韩国新行政首都选址之争，已表明东亚城市新一轮竞争的开始，而这正是从空间战略层面展开的。
他认为，“这是一个信号。”并预言，“这场比赛将决出未来20年乃至更长远的时间内，谁将是东亚的领导城市。”
“单中心”催生房地产泡沫
《瞭望新闻周刊》：影响一个城市的因素是多方面的，空间结构的调整有这么紧迫吗？
赵燕菁：因为机遇稍纵即逝。北京历史文化名城的保护，很长时间都被作为一个局部问题来对待，其实它只是冰山之一角，它与交通、环境、地价、宏观经济调控等露出水面的城市问题一样，在底层都是同城市的空间结构联系在一起的。在传统经济学理论中，空间大多作为外生变量被假设掉了。但在真实的经济中，空间要素对于城市发展具有决定性的意义。对北京来说，即使没有保护古城的需要，城市结构的好坏，对城市运行的效率也具有重大影响。对别的城市来说，也是如此。现在大家都在谈论经济结构和增长方式的转型，但很少有研究注意到这个转型一定会伴随着空间结构的转型。甚至可以说，没有空间结构的转变，就不会有经济结构的转变。空间结构，特别是城市空间结构质量的好坏，对于经济转型的结果和今后的运行效率，有着巨大而长远的影响。我们要从国家战略的高度来讲这个问题。事实上，包括现在的宏观调控，都与空间结构密切相关。
《瞭望新闻周刊》：空间战略是怎样与宏观经济调控发生联系的？
赵燕菁：现在国家正进行宏观经济调控。这次宏观经济局部过热的原因是什么？在我看来，最主要的原因就是1998年的城市住房分配制度改革，以住宅的形式，在市场释放出上万亿长期积累的社会财富，短期内形成一个巨大的房地产市场。正是因为这次增长是制度改革在短期内迅速释放出来的，使得房地产这一局部出现了井喷式的增长。一个直接后果，就是房地产及其相关领域的收益，在短期内大大超过经济的其他领域，进一步诱使社会投资向房地产相关领域转移，从而更加剧了局部性的经济过热。由于房地产相对于其他产业巨大的额外收益是短期因素导致的，一旦这个因素消失，经济泡沫就会破裂。所以我们看到，我国经济现在是冷热并存——与房地产市场相关的产业热，无关的产业冷。这是此次经济增长同常规的经济增长最大的不同。正确的做法是，要千方百计把房地产价格的上涨速度压下去，使房地产的短期收益与长期收益相一致，缩小与其他行业的收益差。
那么如何抑制房价？房地产的价格是由最短缺区位的土地价格决定的。虽然建材、劳动力成本上升对房地产成本有影响，但对房价影响最大的还是土地的价格。只要最短缺的土地可以保持足够的供给，房价就不会大幅度上升。这个最短缺的区位，就是城市的中心。但恰恰是这个最短缺的土地在单中心结构的城市里是难以充分供给的。
所以，应当根据“病因”，有针对性地“定点清除”经济中的扭曲因素，采取正确的空间对策，调整城市结构，增加城市中心区土地的有效供给。现在很多城市，希望在郊区建设大规模经济适用房把价格拉下来，这没有意义。因为，城市的竞争力是通过各自的核心功能展开的，而这些功能大多集中在中心区。而只有变单中心为多中心才能实现这个目标。从世界范围来看，多中心结构的城市，大多地价水平较低，因为整个地价被摊到较大的面积上去了。国内城市的经验也是如此，比如深圳，通过行政中心的不断迁移，形成带状发展，全市地价水平落差不大，虽然深圳人均收入远高于其他城市，但房地产价格却与其他同类城市大体接近。青岛也是将市政府从老城搬出去，避免了大规模拆迁，使地价水平得到有效控制。
北京的净收益缘何不如上海
《瞭望新闻周刊》：让我们把话题回到北京，对这个城市你又作何评价？
赵燕菁：北京是典型的单中心城市，大家一买房就看它在几环，房价基本上是城市环路的函数。在单中心的城市，这是必然的。北京有的项目，因为拆迁要赔进去60%至70%的成本，平安大街的建设，除去附加的煤气工程，真正用于道路设施建设的不到十分之一，大部分都用于拆迁和赔偿，由于道路两侧建筑限高，根本无法通过土地开发回收，你说房价能不高上去吗？北京许多类似的工程从一开始就成为有去无还的赔钱项目。造成高房价的重要原因，是因为作为单中心结构的城市，新老城市功能无法通过专业化在空间上分解，结果新老城重叠发展，产业结构的演进，只能通过拆除老的建筑和基础设施，并将老的城市功能不断排挤到下一个城市圈层来实现。在这个过程中，整个城市的经济效率降低了。因为有大量的钱被用来赔偿，而没用于产出。北京上一版总体规划虽然在郊区规划了一系列的卫星城，但分解城市功能的效果并不理想。这是因为空间供给的多少并不重要，重要的是供给的区位。不同的区位之间是无法替代的。打个比方，这么多跨国公司要进来，我们能够动员他们去郊区吗？现在中央政府的部委都往长安街上挤，他们能去卫星城吗？显然都不会。与纽约、东京等城市不同的是，北京的城市中心又是一个巨大的世界遗产，建筑高度必须控制，这样，同样的地价摊到较少的建筑面积里，房价只能更高。高房价又会转移到城市功能的运营成本里，必然影响这些行业的区域乃至国际的竞争力。这是很大的损失。现在，北京要修这么多市政设施，包括地铁都修进去了，机场也配套了，但价值最高的中心区却不能卖，因为故宫摆在这儿，你怎么卖？投资收不回来。这些年被迁到郊区的，多是低收入者，要就业他们还得跑到中心区来，因为心脏在这儿，血还会往这儿流。结果导致近年来交通状况急剧恶化。北京的传统的空间里，已经无法容纳城市高速发展产生出大量的新的城市功能。你就一个单一的中心，这样的发展只能是强者把弱者赶走。相比之下，由于上海开发了浦东新区，它同采用单中心扩张的北京相比，虽然实际投资并不高，但效果却要好得多。一个重要的原因，就是北京的投资大部分用于赔偿，而且发展越快，赔偿占总成本的比例就越大。如果说浦东建设再造了一个上海，得到了两个城市，北京则只得到了半个城市，因为北京的新城要扣除掉被拆掉的那个老城。表面上看，北京与上海GDP增长的差距并不是很大，但这只是由于拆迁在统计上计入投资，对GDP指标的贡献是正的，所以拆迁成本越高，好像经济增长越快。实际上，尽管北京土地的平均售价更高，但真实的净收益却不如上海，而净剩余才是城市增长的真实动力。这样，投资者就纷纷转向上海。说到底，因为城市结构的选择，在一开始就决定了两个城市发展效率的差异，随后的发展只是使这个差异更加扩大。
核心功能迁出后老城不会死掉
《瞭望新闻周刊》：但是，上海并没有把自己的行政中心搬出去呀？
赵燕菁：在有些人看来，上海就是一个没有搬迁行政中心，但却实现城市结构调整的成功范例。一个很自然的推论就是为什么上海行，北京不行？但是，更进一步的研究可以发现，上海的例子十分特殊。首先，浦东，特别是陆家嘴，紧邻上海老城最核心的地区，无论是空间距离还是心理距离都比其他城市新老城之间接近得多，城市新增的核心职能，如金融，就很容易分解出去；其次，上海浦东的开发曾经有过大量闲置的阶段，这是一般城市难以承受的；第三，新城建设虽然拉开了上海的骨架，为新的建设提供了空间，但减少老城压力的效果，却不如将行政中心迁出老城的深圳、苏州和青岛等城市。因为浦东的建设只是为新增的功能提供了空间，却没有通过置换效应减缓老城内部已有功能就地膨胀的压力。今年一季度，上海房价比去年同期增长了28.3%，高过全国大城市平均增幅20多个百分点。而这样的增幅，还是建立在去年24.2%的增长基础上的。现在上海平均房价已经超过北京，主要是由浦西房价急升导致的。今年前三个季度，上海海外直接投资只比去年同期增长3%多一点，达到92亿美元，即使实现了全年预期的10%，也远低于2003年的增长，更低于广东省36.5%的增长率。其中一个重要原因就是包括土地价格的运营成本迅速上升。如果说上海空间结构调整的效果虽不理想，但还可能的话，北京则几乎连可能都没有。因为中央行政及其相关附属职能在北京经济和空间上的作用是如此之大，以至成为一个需求“黑洞”，任何企图逃逸出其引力范围的功能分解都不可能获得成功。有一种观点认为，即使中央行政职能不外迁，北京市政府也可以仿效其他城市，通过行政重心转移的置换效应，推动北京城市结构的调整。我的观点是，如果中央职能不调整，北京市政府的外迁要极为慎重。因为行政功能外迁不是目的，将密集在老城的其他功能分解出去，形成地域上城市功能的分工和专业化才是目的。如果北京市政府搬出母城，而其他功能不能跟进，城市行政中心就会孤零零地撂在城外，而单中心的城市结构则会依然如故，因为北京行政职能占地面积不到中央行政职能占地面积的十分之一。这是北京同其他非省会城市相比最大的不同。
《瞭望新闻周刊》：这些核心功能都搬出去了，老城区会不会成为一个“烂城”？
赵燕菁：在美国确实出现过这种情况，建了新区，富人都出去了，结果导致了老城的衰退。但是，在城市高速发展时期，这种现象很少出现。这是因为在城市化高速发展阶段，包括老城的功能在内，每个经济细胞都在长大，老城自身功能的扩张，足以吸纳大部分功能让出的空间，也就不会出现发达国家城市缓慢增长阶段功能外溢导致的所谓的“烂城”。所以，要避免出现“烂城”，就必须抓住这个经济增长的时期。在这个时期，如果城市结构得到调整，北京旧城内的密度降低了，它就会成为最好的一个地方，在这里的投入就可以得到回报，旅游业和宾馆服务业都可以得到充分的发展。基础设施的压力也会减轻，旧城内没有这么多功能了，它们都迁出去了，还需要花这么多钱修这么多路吗？像深圳，行政中心搬出去了，罗湖区“烂”了吗？没有。相反，罗湖吸引了更多的商业进来。在行政与商业都在增长的时候，行政的功能出去了，商业就获得了空间。所以，城市是否处于增长期特别关键。
《瞭望新闻周刊》：可能有人会问，难道又要掀起一轮新的楼堂馆所建设热吗？
赵燕菁：现在很多人一提起建新的政府办公中心就认为是浮夸，是脱离群众，是浪费纳税人的钱，我认为这应当具体分析。之所以会出现这种认识，很重要的一个原因，就是因为他们没有看到老城行政机关所占用的土地价值，已经远远超过办公楼本身的价值。由于历史原因，现在很多城市政府占用的老城都是黄金地段，而且多是无偿占用，这难道不是城市潜在资源的巨大浪费？这还抑制了其他经济的拓展空间，并迫使城市用传统的城市空间结构来适应急剧调整的经济结构，大大增加经济转型的成本，降低发展速度。国内的青岛、厦门、中山、苏州等城市用老城换新城的实践表明，政府办公中心建设得好，可以改善城市的形象，提高政府运行效率，使整个城市的不动产升值。须特别强调的是，这并不是在鼓励任何城市政府在任何地点都可以建新的楼堂馆所，我们尤其反对像北京这样在老城里新扩建行政办公建筑。即使在新城，建设办公设施以及相关的楼堂馆所也是有条件的，那就是城市经济一定是真正进入了高速发展阶段。如果没有处在这个阶段，无论在老城还是在新城，建设新的行政中心都是有害的。
东京、汉城已难咽苦果
《瞭望新闻周刊》：有人说，你反复强调北京行政中心迁移的必要，难道目前真的有这么重要吗？
赵燕菁：我强调这一点，并不是说城市的其他方面不重要，而是因为在现阶段，这个问题对北京的发展有着特殊的重要性。一个城市的结构总是在它发展最快的时候形成的，而一旦形成就难以改变。国际经验表明，城市化达到我们现在的阶段，一定会有一个快速的上升。在这个阶段，不仅仅是经济规模扩大的过程，更是经济结构调整的过程。而没有空间结构特别是城市空间结构的调整，仅仅是城市总量的增长，就不可能实现高效率的经济结构转型。如果我们对此判断不足，将会丧失发展的机遇。
伦敦的道克兰、巴黎的拉德芳斯，都是在战后大发展时期建成的CBD，它们虽然都靠在老城边上，但由于能够分解城市的核心功能，直接增加最短缺的中心区的供给，就把整个城市的优势保持住了。而东京则是在高速成长条件下拒绝及时改变城市增长模式，丧失了发展机遇。东京单中心的城市结构，导致地价急剧上升。汉城的教训几乎是东京的翻版。随着土地价格的上升，这些城市的竞争力下降了。日本甚至出现产业“空洞化”现象，制造业大量外移，国内资产中以房地产为主的经济泡沫不断增加。尽管他们今天比昨天更有钱，却不得不为此付出长期的代价。
《瞭望新闻周刊》：日本的迁都之议、韩国的新行政首都选址之争，在多大程度上是针对上面的这些问题呢？
赵燕菁：我的理解是，在城市高速发展时期，这两个城市在空间上都没有做好。东京要建城市的副中心，汉城也要建卫星城，都没有成功。为什么？从城市规划的角度来看，是因为它们都是没有把城市核心功能的分解，与城市空间的专业化结合起来。东京、汉城都是把首都功能与城市功能叠加在一个空间上，导致地价过高，竞争力下降，等明白过来想分解的时候，已经晚了。由于大量的不动产已经由于我们前面提到的原因被推到很高的价位，许多银行都是按照这些不动产的市场价值作为贷款的抵押，你政府一走，地价暴跌，银行所有评估的资产也会跟着跌，社会信用体系就会破产，整个经济就崩溃了。所以，虽然日本国会在1990年通过了迁都的决议，到现在还是走不了，因为城市的经济被房地产“绑架”了。汉城也晚了。在1988年奥运会举办之前，它的首都职能就应该迁出去。现在韩国的经济增长不容乐观，一迁都，汉城不动产就会贬值，导致的问题与东京相似。最近有消息说，韩国法院裁定迁都违宪，这在很大程度上意味着迁都的流产。在这后面，一个重要的原因就是占韩国人口1／3的汉城市民反对。这并非因为迁都本身不合理，而是因为迁都的时机不合适。在城市居民没有购置产业的发展阶段，大家都希望不动产有较低的价格，而一旦购买了不动产，市民就会抵制任何可能导致物业贬值的政策。行政中心外迁可以压低地价以及相关物业的市场价格，有利增强城市的总体竞争力。但如果价格上去以后再外迁，就一定会导致全社会财富的流失，并引起激烈的反对。现在汉城和东京一样，房地产价格已经很高，居民的大部分财富都以不动产形态存在，现有居民的激烈反对在一开始就是我们预期到的。但这反过来也告诉我们，如果北京不在快速发展阶段，实现空间结构的调整，一旦地价上升，就有可能永远失去调整的机会。
《瞭望新闻周刊》：中央行政区的外迁会不会给北京带来同样的问题吗？
赵燕菁：我认为不会。在北京的市域范围内调整中央行政区的位置，是城市结构调整，并不等同于迁都。北京的经济还处在高速增长期，完全有机会通过空间结构的调整，适应经济结构的转型，而不必像东京、汉城那样走到非要迁都不可这痛苦的一步。北京要是把中央行政区迁出去，也许现在中心区每平方米8000元的房子，只需每平方米4000元就可以买到了，大家就会支持这件事了，这就是机会。如果等大家都买完房子了，奥运会都举办完了，经济负增长了，你再要走，大家就会反对你，因为你这样做会导致居民财富的缩水。悉尼奥运会举办完了，大量基础设施也报废了，轻轨都停了，因为悉尼没有什么增量了，所以必须通过奥运会一次把钱赚回来。而我们当初建设的亚运村，现在还在为我们赚钱，为什么？因为有巨大的增量需求摆在这儿。所以，举办奥运会，不在于账能不能一次平，也不在于“鸟巢”体育场的屋顶要不要砍掉，这些都是小钱，而真正的大钱是城市结构的调整。2008年奥运会迫使北京许多建设大幅提前，但如果北京没有利用好奥运会的机会实现空间结构的转移，城市功能还是集中在老城，势必在老城投入大量基础设施，像正在建设的地铁等。想想这么多的钱投下去，上面的地又不能卖掉，这会是多么巨大的损失？这些设施一旦建设下去，就永远无法移动。一旦这些大型基础设施形成，北京的空间就会被锁定在现在的结构里。这才是北京应当算的大账。
国内外城市空间结构调整实例
荷兰新城建设运动导致其他城市地区衰退
荷兰在20世纪60年代掀起新城建设运动，为了解决大城市拥挤问题，先后规划了15座新城，其中13个分布在著名的兰斯塔德地区。新城建设本身十分成功，民意调查显示居民不愿返回原中心区，雇主、居民和投资者对新城都很满意。但是新城的建设却带来了意想不到的问题——大城市开始衰落。由于高收入居民外迁至新城，老城正经历着丧失购买力的过程。从新城建设至70年代末，荷兰的几个最大的城市阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹共丧失了大约50多万居民和10万个就业机会。大片的旧城和老工业区被废弃。荷兰新城建设运动的战略时机选择失当，在人口增长稳定、城市化已经饱和的情况下，一个地区吸引来的人口一定是另一个地区人口的减少。
巴黎拉德芳斯全球营业额高达1520亿欧元
1958年，欧洲的战后复兴推动了巴黎经济的快速成长。政府成立独立规划机构(EPAD)，签订了为期30年价值6.8亿法郎的合同。1964年，EPAD划出85万平方米商务区，制定了严格的规划准则，并隆重推出了拉德芳斯。拉德芳斯在塞纳河的另一侧，距离老城仅两公里。为了加强新老城市的一体化，1972年政府建设了铁路快线RER延伸段至巴黎市中心，仅十分钟就可到达老城，同时，将教育部和设备部迁到拉德芳斯，并启动了新凯旋门等一系列美化公共空间的项目。新区高质量的现代化楼群，租金价格比巴黎旧中央商务区要低15%～20%。现在，巴黎64%的国外公司位于拉德芳斯。总共3600多家公司中，50%都是公司总部，全球营业额高达1520亿欧元。拉德芳斯的成功与伦敦的道克兰相似，即在经济增长期完成城市结构调整，保证了中心区土地的供给。
上海避开老城建新城实现经济起飞
浦东的开发，用极低的成本，启动了上海庞大的存量资产，为规模巨大的经济起飞提供了第一动力。浦东开发前几乎是一片空白，拆迁成本极低。浦东的低成本开发，为城市带来巨大的净收益，而这部分收益，反过来又为重新利用浦西的存量资产创造了条件。上海空间调整的成功，关键在于浦东得天独厚的位置——其启动点陆家嘴，紧邻上海整个城市的心脏外滩。城市供给的真正瓶颈，是最短缺的中心区位的供给，浦东的建设可以直接扩大中心区位的有效需求，由于中心区规模的成倍扩大，最短缺的土地得到有效供给，上海的地价同其发展速度相比，上升缓慢，这就为依托上海的企业提供了巨大的城市经济剩余。较低的地价，加深了城市经济的“水深”，使大小不同各种类型的“鱼”都能获得足够的生存空间，因此我们看到了上海经济“黑洞”般的效果——从石化、钢铁、汽车为主的重工业，到纺织、烟草和加工为代表的轻工业；从高科技、高等教育等现代产业，到金融、贸易、流通等第三产业，所有产业无所不包——典型的“通吃型”产业结构。现阶段上海的地价上涨表明包括浦东在内的中心区土地供应已趋于饱和，城市结构调整的可能依然存在。
青岛市政府迁移全面提升城市竞争力
上世纪90年代初，青岛的思路同其他沿海开放城市似乎没有什么不同，远离城市的黄岛开发区发展工业，城市的中心功能留在老城。但是同其他城市不一样的是，青岛很快意识到，城市发展的真正障碍是中心区的供给，而黄岛不是浦东，青岛的经济实力，无法给黄岛带来足够的地价差；胶州湾也不是黄浦江，其跨越的成本在当时甚至是在今天，也是青岛的经济实力难以承受的。于是青岛做出了一个在今天看来是极其重要的决定，转变发展方向，暂时放弃似乎是投资无底洞的黄岛，在东部建设新的青岛中心区。与此同时，当时的青岛市政府做出了一个大胆的决定——出售老的市政府，将新的市政府搬到新区。它的真正意义，在于通过中心区供给的增加，降低了由于城市扩张必将全面上升的地价，使依托青岛的消费者获得了更多的城市经济剩余，从而全面提升了青岛的竞争力。
深圳市政府“多级跳”兼具青岛与上海之长
深圳一开始就同其他城市不同，它从罗湖和蛇口东西两翼同时起步。由于香港转移过来的影子地价较高，产业转移速度很快，因此，深圳刚一起步，就进入了高速成长状态。由于城市扩张极快，因此，当城市规模还不大时城市就面临着地价上升的强大压力。深圳市政府很早就从老的宝安县城搬到上埗，因此，罗湖的相当一部分压力被转到上埗。
深圳城市中心不是像常规城市那样集中在一个点，而是分散在一条线上，深南大道可以近似地看作一个线状的城市中心，这样，城市中心区位的供给成倍地扩大。由于城市发展极快，每个组团沿深南大道不是封闭的，因此新的中心区位可以在空间上连续展开，而无需大量拆迁。
随着城市规模继续扩大，早先的中心区(罗湖-上埗)地价进一步上升时，深圳市政府开始再一次迁移——从上埗转到福田，新的中心区开始形成，中心区土地的供给进一步增加——这是标准的青岛方式；同时，由于城市中心职能离散于狭长的带状区域，深南大道的压力增大，城市轨道交通开始建设，东西带型方向的交通效率提高，时间距离压缩，分散的中心区功能开始像一个中心区一样运行——这是标准的上海方式。这使得城市的中心功能进一步加强。
深圳的这种独特的发展方式有效地延缓了深圳土地价格的上升。深圳的土地价格不像其他城市那样以中心区为核心呈放射状下降，而是沿着深南大道两侧纵深下降，深南大道东西向沿线的土地价格则非常接近，这为投资者和现有产业提供了较大的城市经济剩余，城市新功能的出现，很少需要以大规模拆迁为代价。深圳来自土地的收益，多年来一直大于北京、天津等特大城市土地收益的总和。这并非由于深圳卖地的规模比这些城市大，也不是因为卖地的价格更高，而主要是因为用于拆迁赔偿的部分少。
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