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安徽省合肥市由市纪委牵头和组织协调，相关部门参加，历时两年多，在全国率先对全市107个乡镇财务进行了彻底普查清理。由于采取了特殊手段，乡镇多年隐藏的"财务黑洞"得以充分暴露：白条子泛滥成灾、"小金库"比比皆是、"土票据"五花八门、工程造价虚高、干部长期拖欠公款、1000多人有违纪违规款。
合肥市委副书记、纪委书记黄同文说，长期以来，乡镇财务没有进行过认真彻底的清查，制度的不完善加之多年积垢，使乡镇财务混乱不堪却又藏而不露，或者即使暴露也很少进行严查严管，导致腐败之风滋生蔓延，群众对此意见较大。乡镇财务存在的问题已严重影响到农村改革发展和稳定，恶化了农村干群关系，成为农村长治久安的大患，已到了非治不可的地步。如果不下决心把这些隐患认真解决好，从中找出封堵之策，基层腐败难禁，执政难有作为。
乡镇“财务黑洞”侵蚀基层政权
合肥市的这次乡镇清财行动源于孙集、山南事件。2001年，合肥市肥西县孙集、山南两个乡镇因财务管理混乱，违纪违法问题严重，发生了群众多次集体上访的恶性事件。乡镇干部本身也因受财务混乱的干扰，日常工作无法开展，山南镇政府工作人员最后每人一把锁，锁门拒绝办公。
随后的调查果然发现这两个乡镇财务管理存在严重问题：个人贪污挪用等违纪款近300万元，44名党员干部受到党纪政纪处分，其中乡镇领导干部10人，一般干部34人，另有9人被追究刑事责任。
孙集、山南事件在合肥引起了强烈的震动。合肥市委、市政府深刻反思和调研后，认为孙集、山南等乡镇财务管理上存在的问题，在其他乡镇同样存在，只是程度不同而已。于是，合肥市委、市政府决定，从2002年9月开始，历时两年对全市所有乡镇财务分期分批进行全面清理，清财中暴露的问题触目惊心：
白条子泛滥成灾，数量多，比重大。多数乡镇白条支出的比例为60%，一些乡镇甚至达到80%。单张白条支出金额最大的居然达到140万元。有相当数量的白条发票无经办人、证明人，有的甚至未经审批就支出了。在一些乡镇，白条借据都10年以上了，仍然没有及时追回欠款，时间最长的一张白条竟然长达32年。107个乡镇，共清理出百元以上的白条发票14万余张，金额达7.7亿余元。
乡镇票据管理失控，"土票据"五花八门。调查发现，90%的乡镇存在私设的"小金库"。一些乡镇票据使用五花八门，既有行政事业性收据，也有县区自制的"土票据"，甚至乡镇也自制"土票据"。有的票据下发多年没有进行缴销，导致乱收费、私设"小金库"、收入不入账甚至个人乱支出、乱制票据。在这次清理中，共清理票据8万多本，追缴票据1万多本，清理纠正93个"小金库"，撤销账户366个，追缴资金近4000万元。
乡镇建设工程混乱，普遍造价虚高。多年来，乡镇存在着大量无招投标、无预决算、无图纸、无验收的"四无"工程，同时，工程造价普遍虚高10-20%。肥东县梁园镇近年建设的10多项工程，投资1000多万元，干部群众对工程问题反映不断。清财组进驻后，一算帐就核减了277万工程款，核减率达到20%。在这次清财行动中，共审计、核查各类乡镇工程4000多项，核减工程款2226万元，追回多付工程款199万元。
乡镇"体外循环"的"包包帐"问题突出。乡镇实行"零户统管"后，各部门虽然不再单独设帐，但清理中发现不少乡镇部门仍保留着一些收支单据，形成"有据无帐"，长期游离于乡镇财务进行"体外循环"，群众称之为"包包帐"(即装在干部包包中的帐)。这些"包包帐"经多年积存斩不断、理还乱，成为乡镇财务管理中的一颗"毒瘤"。通过核查，共清理"包包帐"338个，审查后追回款额558万多元。
财务混乱的背后隐藏着严重的干部违规违纪问题。清理发现，有4400多名乡镇干部职工拖欠公款，仅清收的干部职工欠款就高达3530万元。近千名干部有违规违纪款，最高款额达23万元。另有97名党员干部拒不主动交待问题，清查后被立案处理，其中部分移交司法机关。
一些参与清财的基层干部说，造成乡镇财务混乱的重要原因是缺乏有效监督。对于财务问题，乡镇内部难监督，外部无监督，长期缺乏监督，加上制度存在诸多漏洞，致使乡镇财务混乱不堪，干部贪污、挪用等问题不断发生，国有资产大量流失，乡镇债务不断加重，群众反映十分强烈，严重影响了党和政府的形象。
长丰县纪委书记唐义干说，由于信息和权力的不对等，乡镇纪委连政府花了哪些钱都不知情，难以从内部进行监督。上级部门虽然对乡镇有审计，但大多流于形式。一个乡镇工程上百项，票据上万本分布在几十个单位，而县级审计部门只有十几个人，真正搞业务的也就几个人，无法对乡镇财务进行全面审计。一些乡镇甚至在主要领导离任时，也不进行审计。
制度的漏洞和监督的缺失，使乡镇财务混乱成为必然。一些乡镇主要负责人告诉记者，其实他们早就知道乡镇财务管理存在很多问题，但现在都是任期制，谁也不愿意冒风险揭开这个黑盖子，只好一任糊一任，致使乡镇财务混乱的情况长期隐藏在基层，越积越重，越拖越乱。
合肥乡镇的"财务黑洞"之所以彻底暴露，关键是采取了"宽严相济"的特殊方法："自查自纠从宽，被查被纠严究"。只要在自查自纠阶段主动自查并纠正问题的，不论这些问题的性质是否违纪违法，一律从宽；反之，如果集中核查阶段被发现则严格按照国家法律和纪律规定从严处理。在自查自纠阶段的最后一天，许多乡镇出现了干部职工排队退款的现象。肥西县刘河乡教委在自查自纠阶段的最后半小时，交出了坐收坐支的30多万元，并主动交出余额1万多元。长丰县三十头乡部分干部职工在最后一天主动退还未入账收入10万余元。在这一阶段，有4400多人主动归还欠款，900多人退出违纪违规款。在集中核查阶段，合肥纪委牵头的清财组，对97名党员干部进行了立案查处，其中有8人被移送司法机关追究法律责任。
规范乡镇财务提高执政能力
合肥市历时两年多的乡镇财务大清理，不仅使隐藏多年的问题得以充分暴露，而且基本摸清了各乡镇的"家底"，为乡镇下一步的发展奠定了基础。通过清财，教育挽救了干部，为消除基层腐败开了好头。同时，合肥市以此次财务清理为契机，针对清理中发现的一些具有共性的问题，出台了《关于进一步加强乡镇财务管理的意见》，107个乡镇共修订完善和新建立财政财务单项管理制度976个，通过建章立制，对乡镇财务进行整顿规范，使乡镇财务管理开始走上正轨。
基层干部纷纷反映，乡镇经济财务问题一直是群众关注的焦点。乡镇是最基层的政府，是农民看得见的身边执政者。这些执政者花钱是否合理合轨合法，关系到基层政权的正常运转，关系到党和政府的形象，是执政能力的直接体现。清财后群众的意见明显减少，政府对财务的管理显著增强，一股自发节约经费科学支出、努力化解债务自保运转的新风气，开始在合肥乡镇悄然形成。
记者在调查中了解到，当前农村乡镇领导普遍反映：凡当主要负责人的，都想把自己的家底摸清楚，但现实中谁也不能、不敢也不愿去做。家底都搞不清，怎样为民办事，怎样执政。现在通过清财，在财政和家底问题上划了一道杠，既给群众一个放心，又还了干部一个清白。关键是乡镇在制定发展计划时真正可以做到量力而行，科学决策。
合肥市长丰县下塘镇曾号称县内"负债最重"的镇，账面负债总额近4000万元。镇长沈模好说，自己到任时，看到负债数字吓出一身冷汗。由于戴着巨大的"债务帽子"，这里的干部长期抬不起头，谁也不敢议论如何投资上项目发展经济。通过清财才发现，由于镇里许多工程款结算不规范，产生大量虚拟债务债权，经过核销后，负债总额从4000万下降到1500多万。沈模好说，根据真实"家底"，镇里已经制定了经济发展计划，并确定了每年的还债额度，争取逐步化解债务。
通过清财，合肥市107个乡镇共核减了2.6亿元债权，减少了2.9亿元债务。随着清财把债权债务彻底核清，干部们不再躲避债主，而是拿着帐本直面债主，协商解决。一些乡镇干部说，2004年春节，头一次过了个不用躲债的春节。
对于来之不易的清楚家底，乡镇干部倍感珍惜。一些乡镇负责人说，谁也不愿意在任期内给"家底"增加债务，要留给下任一个更加殷实的"家底"。清财之后，许多乡镇开始自发建章立制，在招待、车辆等费用上厉行节约，大幅减少不必要的开支。
合肥市蜀山区井岗镇制定了《政府采购管理暂行办法》《机关公务车管理制度》《镇机关招待费定点实名制度》等一系列规章制度，严格管理和控制各项费用支出。仅招待费一项，执行制度半年后，便比同期锐减了三分之二。长丰县三十头乡实行了更加严格的公务招待制度，招待费发票一律由乡纪委书记审核，并具备呈批单、就餐通知单、原始菜单和餐饮发票，"四单"合一方可报销。
"如果没有清财，一大批干部迟早要烂在'财务黑洞'中"，合肥市蜀山区井岗镇党委书记郑贤刚说，清财对于基层干部来说，不亚于猛击一掌、促其警醒，让人终身难忘。清财给合肥市107个乡镇9000多名在职干部职工，上了一堂十分深刻的党风廉政课，广大干部职工在清财过程中深受教育。
合肥市包河区纪委的负责人至今仍记忆犹新：在自查自纠阶段一些干部职工在深夜仍睡不着觉，还打来电话说问题、反映问题。长丰县水湖镇不少人都是在最后一天上门交代了问题，可见其间进行了巨大的思想斗争。
在合肥市蜀山区一次干部座谈会上，许多乡镇干部说：清财中暴露出的问题让人震撼，这些问题不解决，实践"三个代表"、执政为民都成了空话。一些有违纪违规问题的基层干部自查自纠后深有感触地说：感谢清财政策教育挽救了我，使我有一个改正错误的机会，说清了问题，退了款，去掉了一块心病，获得了清清白白做人的感觉。
乡镇财务管理之所以混乱，其重要原因是管理不严和监督缺失。清财过后，合肥市及各乡镇纷纷出台财政财务管理新规定，重建了乡镇财务管理监督体系，规范了乡镇财务的各个环节，从源头上治理乡镇"财务黑洞"。
全面实行"零户统管"和"收支两条线"管理。全市各乡镇在对行政事业单位银行帐户进行全面清理的基础上，撤消各单位现有的银行帐户。乡镇各项收入全部纳入乡镇国库或财政专户，由乡镇财政所统一核算和管理，支出实行报帐制管理。
化预算管理，严格预算约束。实行综合财政预算编制方式，乡镇政府及各行政事业单位的预算内、外资金及其他资金收支全部纳入预算管理，统筹安排使用。预算经乡镇人民代表大会审议批准后，即具有法律效力，必须严格执行。加强支出管理，严格支出审批程序和手续。制定各项开支标准，严格实行"一支笔"审批制度，做到"支出按预算、开支按标准、审批按程序"。
加强票据管理，规范票据使用，建立"以票管收"机制。各乡镇行政事业性收费和罚没收入必须使用财政部门统一印制的票据，建立健全各项票据的领发、使用、缴销和保管制度，严格实行"以票管收，票款同行"。对坐收坐支或私设"小金库"、自行购买、印制票据或白条收费、罚款的，从严追究。
构建乡镇财务民主监督机制。合肥市各乡镇普遍成立了以乡镇人大、纪检监察、财务、工会等部门人员参加的民主理财监督小组，定期对本乡镇的财务情况进行监督，负责审核、分析、评价财务公开的有关内容，听取群众意见，提出改进措施。民主理财小组有权参与本乡镇的财务计划和各项财务管理制度的制订，有权检查、审核财务收支账目，有权否决不合理开支，有权监督财政收支和各项财务制度的执行情况。
实行乡镇长离任审计制度。各乡镇长在晋升、转任、辞职、调出、离退休前，实行任期经济责任审计，未作出审计结论前，不得办理离岗手续。
强化外部监督。全面推行"乡财县管乡用"改革，加强对乡镇财务收支的监督和管理。县区财政、监察、农委、审计等部门按照各自分工，加强对乡镇财政财务管理的指导和监督，扩大乡镇财政财务收支的审计覆盖面，每年不低于30%，有条件的县区实行全面审计。
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