专营权的界定以及建立普遍服务补偿机制,关系到邮政企业的生死存亡,此乃邮政改革的各方利益交点所在
这是一场博弈,对阵的各方包括邮政总局、财政部、国资委、人民银行以及国内外的众多从事邮政服务的非邮政企业。
2005年7月20日,国务院常务会议讨论并原则通过了《邮政体制改革方案》。
作为此次邮改方案最为重要的参照——《中国邮政体制改革研究》的执笔人,国务院发展研究中心副研究员李佐军博士一语道破,中国邮政体制改革远远没有完成。
邮政体制改革的第一步是政企分开,成立邮政监管体系和邮政集团;第二步是邮政集团要公司化,要想成为有竞争力的现代企业,进而必须股份化;第三步,随着发展就要大力引进非公有制投资者,甚至在某些业务范围之内实现非国有股控股,最后完成私有化。
2005年7月11日,日本小泉政府已经一步到位地将私有化提上参议院的议程;荷兰、德国等国家已经完成私有化。李佐军认为,邮政企业私有化乃大势所趋,但由于我国薄弱的市场经济基础以及幅员的广阔,我国邮改在这个过程究竟持续多长时间,还要取决于邮政总局改革的决心以及国内外非邮政企业给邮政企业施加竞争压力。
一直以来,我国邮政的普遍服务补偿机制严重缺失,使得邮政系统只得凭借存储在央行的8000亿元邮政储蓄坐享其成,凭借宽泛的邮政专营权这一利益来弥补普遍服务业务的亏空。这成就了邮政系统在我国现行市场经济体制下畸形的生态。对于此次新划分的邮政体系和各大利益集团而言,最为关心的问题是,邮政储蓄业务从原邮政总局剥离之后,邮政专营权的划分尚不明确,何以保证邮政系统的正常运转?
稍有差池,中国邮政改革将前功尽弃。
从2005年7月20日起,截至新的《邮政法》出台之前,此次改革涉及到的利益各方将度过视为煎熬的不眠之夜。
政府和市场的较量
近年来,随着外资快递巨头在中国市场占有率的节节攀升,邮政总局看到了四面环峙的狼。
为了夺回国际快递业务,2002年邮政总局先后发出“64号文件”和“国联472号文件”。“汇丰大厦快递风波”引发了手握“尚方宝剑”的邮政总局的狠招——要求国内外的快递企业都要接受其统一委托管理。
以德国敦豪(DHL)、美国联合包裹(UPS)、美国联邦快递(FEDEX)、荷兰天地快运(TNT)组成的四大跨国公司利益集团率先站出来反抗,他们公开发表声明指出,要接受其委托管理孰难从命。
冲突开始白热化。2003年10月,申通、东方万邦和信达向同行发出“倡议书”,呼吁组建快递行业协会以和邮政总局抗衡;2004年1月15日,由申通、东方万邦、信达牵头,40多家上海快递企业共同参与的座谈会召开,会议的请帖上旗帜鲜明的提出议题——《邮政法》的修改对快递行业的影响。
据当事人彭旨平律师回忆:“大多数受到邀请的企业都到了,会场坐得满满的,毕竟这关系绝大多数快递企业的生死存亡。”
这让决策层意识到,邮政体制改革迫在眉睫。于是国务院研究中心成立了“邮政体制改革”课题组,由产业经济研究部副部长冯飞担任组长,和邮政总局、快递协会以及跨国公司等有关利益各方进行了充分接触。
课题做出来后,国务院发展研究中心就此召开了研讨会,社会舆论关于邮政体制改革的呼声四起。
课题的协调人和执笔人李佐军表示:“应该说,我们给发改委推进邮政体制改革提供了很重要的参考,事实上发改委也是参考了我们的方案。在此次推进国家邮政体制改革过程中,一些大的原则方向,包括一些操作类型大的环节,也基本上和我们当初的课题设想是一致的。”
大利益集团的博弈
数据显示,中国邮政经年亏损,1998年亏损突破100亿元。当邮电分拆后,国家不得不出台“8531”计划,即自1999年起,国家逐年向邮政补贴80亿元、50亿元、30亿元、10亿元。
邮政总局表示,亏损是因为其承担的普遍服务,这带来每年高达41.7亿元的亏损。其中,以农村为主的普遍服务网点亏损达27.67亿元,政策性业务亏损达14.03亿元。
事实上,中国邮政系统在非专营领域也缺乏竞争力。2003年,邮政总局把物流、报刊发行、集邮等业务打包,成立中邮物流有限责任公司,谋求新的利润增长点。但经过两年的发展,中邮物流却没有成为盈利的火车头。
2005年,距离1998年邮政电信分家已有7年;而2005年12月1日,开放外资独自经营物流快递业务的大限将至。
为了迎接2005年12月1日的来临,UPS在2004年底组建了货运服务公司,并于2005年初迅速整合了旗下的资本公司、物流集团和货运服务公司。据透露,UPS将于2007年在上海浦东机场设立国际航空转运中心。
国内的快递企业及非邮政企业,包括物流企业也希望尽快打破垄断,以便和邮政系统的企业公平竞争。
此际,邮政总局感到形势严峻。一方面邮政总局希望推进改革有助于其长远的发展,另一方面邮政总局又感到为难,因为改革就要打破其垄断,丧失部分利益。
其次,从国家行政层面来说,邮政改革也不仅是邮政总局一家的事,邮政总局承担了具有社会公益性质的、公共产品性质的普遍服务,具有一定的特殊性。从整个国家的普遍服务业务的角度来看,邮政体制的改革又涉及到几个部门的利益纠葛——财政部、人民银行、国资委、发改委。
对于财政部而言,邮政体制改革推进下去后,邮政系统就变成了企业,如果不建立起普遍服务补偿机制,普遍服务就难以得到保证;要建立邮政企业的普遍服务补偿机制,财政部就要拿钱,而且不是一笔小数目。
按照邮政总局的计算标准,其每年41.7亿元的亏损均来自其承担的普遍服务,那么财政部是不是应该以41.7亿元/年为标准来计算财政补偿金额呢?
对人民银行而言,最关心的是邮政储蓄问题。实际上邮政企业通过基层吸储,将这笔钱交给人民银行,然后收取稳定的毫无风险的利息差。据统计,目前有多达8000多亿的邮政储蓄放在人民银行,仅2002年邮政总局就从人民银行处获取了180亿元的转存利息。
但邮政储蓄却显得有点怪异,邮政储蓄只吸收贷款不发放贷款,没有任何金融风险可言。人民银行希望把邮政储蓄变成邮政储蓄银行,跟其他银行一样吸储放贷、自负盈亏,通过对银行监管政策对其实施监管。银监会主席刘明康表示,要“抓紧实施邮政储蓄体制改革”,组建邮政储蓄银行,并将其纳入银行监管体系。
社科院金融中心研究员易宪容分析认为,如此一来邮政总局是不愿意的,如果把邮政储蓄变成邮政储蓄银行,那么邮政总局的稳定利息差收益就无法得到保证。
对于国资委而言,一旦邮政系统政企分开以后,邮政系统的庞大国有资产可能就会随着建立邮政集团而并入国资委,这对国资委而言是一笔巨大的资产。
李佐军认为,改革方案的最后确立,取决于各大利益集团之间博弈的结果。
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