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“红头文件决不能与国家的法律相违背！”8月18日，在国务院法制办召开的规范性文件备案审查工作会议上，国务院法制办公室协调司副司长江凌说。
规范性文件俗称红头文件，是各地方政府、政府部门进行行政管理的重要手段之一。
由于制定机关对自身职责认识不清，缺乏统一的程序规范，现实生活中红头文件违法、打架的现象屡屡出现，直接损害了社会公众的合法权益。
在会上，江凌表示，力争在两三年内全面建立并实施地方“四级政府、三级监督”的规范性文件备案监督工作体制。
据了解，目前，全国已有31个省级人民政府通过地方立法建立了规范性文件备案审查制度。特别是自2002年9月国务院法制办召开的合肥会议提出建立统一的“五级政府、四级监督”的备案监督体制以来，各地方进一步加强了监督力度。
红头文件违法怎么办
据介绍，自2003年到今年上半年，全国31个省级人民政府共收到(省级政府部门和地市级政府)报送备案的规范性文件9745件，经过审查，发现存在违反上位法规定的有623件(占备案文件的6.4%)，按照相关程序已经纠正了424件(占发现问题的68%)。
早在2002年，一些地方率先确立了部门规范性文件前置审查制度。未经同级政府法制机构审查的红头文件不得印发，否则法制部门可以提请本级政府撤销该文件。
来自云南省法制办的张宪伟处长对此表示赞赏，但同时也有一点担心：如果以法制机构的审查结果作为判断标准，就意味着经审查印发的红头文件都是合法的，如果万一有漏网之鱼，谁又来进行事后监督？
据了解，云南的做法是，从2005年1月1日起，云南政府部门的规范性文件自签署之日起5日内必须到政府法制部门登记，政府法制部门会在5日内对其进行形式审查，对符合要求的出具统一编号的回执(没有回执的不得公布)。如果无此回执，公民、法人和其他组织可以拒绝执行。
“这么做既考虑了行政管理高效率的要求，也将规范性文件有效地纳入到监督范围内，避免出现有件不备的情况。”张处长告诉记者，“但是，现在有的部门把一般内部行政公文也报来登记。这在很大程度上是因为规范性文件的含义还没有明确。”
红头文件“打架”怎么办
红头文件应当进行备案审查，红头文件之间“打架”怎么办？协调性是上海市政府法制办审查的内容之一，对各区县政府报送备案的红头文件，按照所涉及的内容征求市政府主管部门的意见，减少和避免两者之间的不一致。
“所谓协调性审查，主要是看部门职责是否交叉、是否矛盾；规范性文件之间就同一事项的规定是否一致。”江凌在大会总结时表示，从目前法制工作现状出发，规范性文件的审查内容应该以合法性审查为主，兼顾适当性和协调性。对明显规定部门职能交叉、造成重复管理或处罚的要进行协调性审查。
在云南，当红头文件涉及面广、对行政相对人的权益有重大影响而法制办又不易做出判断时，法制办要组织专家论证会进行审查。届时，相关专家、规范性文件的制定部门以及权益受损的群众代表都有机会各抒己见。最终的审查意见会作为判断该红头文件有效与否的重要依据。除法制机构主动审查外，公民、法人和其他组织也可以提出审查请求。”张宪伟说。
红头文件违法后拒不改怎么办
如果法制机构在审查时发现问题，需要和制定机构协商，建议其自行纠正。2005年上半年，省级政府对有问题的规范性文件纠正率达73.8%。然而，制定机关一旦拒绝或者拖而不决，法制机构就很尴尬。
吉林省政府法制办的王继处长、宁夏回族自治区法制办的乔虹处长以及云南的张宪伟处长告诉记者，虽然有些地方政府立法赋予法制办撤销权，但至今都还没有行使过此项权力。
“我认为这方面的法律依据还不够充分，而且这么做可能会让法制机构陷于单打独斗的境地。”张宪伟坦言，“如果国家统一立法明确法制机构对违法红头文件的处理权限，那将大大提高审查工作的力度和权威性。”
在备案过错责任追究制度方面，张宪伟处长介绍，云南省政府法制办和监察厅共同制定了《云南省规范性文件备案过错责任追究规定》(以下简称《规定》)。对不按规定报送规范性文件的行为，法制机构将予以通报批评并由监察部门依法给予主管人员行政处分。负责报送备案工作的主要领导、分管领导以及具体经办人员都将可能成为被追究对象。
该《规定》还指出，如果因红头文件违法引起国家行政赔偿的，法制机构将把情况书面移送行政监察部门，依法追究主管人员的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
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