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国务院法制办公室主任曹康泰就《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》答新华社记者问
2005年9月3日，国务院第446号令公布了《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》(以下简称特别规定)。目前，国务院有关部门正在抓紧特别规定的贯彻落实工作。针对大家关心的一些问题，新华社记者采访了国务院法制办公室主任曹康泰。
记者：为什么要制定特别规定？
曹康泰：安全生产是一切生产经营活动的基本前提，安全才能生产，生产必须安全。抓好安全生产关系人民群众的生命财产安全，关系改革开放、经济发展和社会稳定的大局。近几年来，各方面认真贯彻实施有关安全生产的法律、法规，做了大量工作，取得了一定成效。从2003年开始，全国各类生产安全事故的起数和伤亡人数持续上升的势头有所控制。但是安全生产特别是煤矿安全生产形势依然严峻。一些煤矿企业“安全第一，预防为主”的观念淡薄，没有把维护职工生命安全放在第一位，对抓事故隐患认识不足，措施不力，甚至受利益驱动强迫职工突击蛮干；一些地方政府和监管部门对预防生产安全事故发生重视不够，执法不严，监督不力；等等。因此，针对当前煤矿安全生产中存在的这些突出问题，为了把预防煤矿生产安全事故进一步纳入法制化轨道，及时发现并排除煤矿安全生产隐患，落实煤矿安全生产责任，保障职工的生命安全和煤矿的安全生产，有必要制定和实施《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，对预防煤矿生产安全事故的发生实行更加严格的制度和更加严厉的措施。
记者：特别规定的指导思想是什么？
曹康泰：在研究制定特别规定的过程中，主要遵循以下指导思想：
一是，采取综合措施，建立预防煤矿生产安全事故的长效机制。要遏制煤矿生产安全事故必须采取综合措施，从增强煤矿企业安全生产的责任意识，明确容易引发事故的主要隐患，加强证照管理，保证煤矿职工教育培训，强化停产整顿和关闭措施，发挥社会舆论监督作用，加重对违法行为的处罚等多方面为预防煤矿生产安全事故提供制度保障。
二是，强化源头监管，突出对煤矿生产安全事故的预防。在煤矿安全监督管理的事前预防、事中应急和事后惩处的整个过程中，重视和加强事前预防，及时消除事故隐患，防患于未然，是最为关键的环节。从近两年发生的特大、重大煤矿生产安全事故的原因分析，要遏制煤矿生产安全事故的发生，必须把监督管理的关口前移，从制度上把煤矿安全生产工作的重点真正放到预防生产安全事故上。
三是，抓住关键环节，落实安全生产责任。要遏制煤矿生产安全事故的发生，必须落实各有关方面的安全生产责任，特别是突出煤矿企业在预防煤矿生产安全事故中的主体责任，明确和加重地方人民政府及其煤矿安全监管部门和煤矿安全监察机构在预防事故中的责任，实行严格的责任追究制度。
四是，严肃惩处煤矿安全生产领域的腐败行为。从已经查处的案件看，相当一些重大事故的背后都存在着腐败行为，有的领导干部、执法人员与矿主搞权钱交易，充当非法矿主的保护伞，有的甚至直接参与办矿。因此，惩治腐败应当是遏制煤矿生产安全事故的一项治本之策。
记者：特别规定对消除重大安全生产隐患，预防煤矿生产安全事故的发生作了哪些规定？
曹康泰：从近期发生的煤矿特大生产安全事故的原因来看，导致煤矿生产安全事故发生的隐患主要有两大类：一类是，煤矿在安全设备、设施和条件等方面存在的事故隐患。另一类是，煤矿安全生产制度不健全，管理混乱产生的事故隐患。
因此，特别规定在分析总结近年来发生的煤矿生产安全事故教训的基础上，明确规定了最容易引发煤矿生产安全事故的十五项重大隐患：(一)超能力、超强度或者超定员组织生产的；(二)瓦斯超限作业的；(三)煤与瓦斯突出矿井，未依照规定实施防突出措施的；(四)高瓦斯矿井未建立瓦斯抽放系统和监控系统，或者瓦斯监控系统不能正常运行的；(五)通风系统不完善、不可靠的；(六)有严重水患，未采取有效措施的；(七)超层越界开采的；(八)有冲击地压危险，未采取有效措施的；(九)自然发火严重，未采取有效措施的；(十)使用明令禁止使用或者淘汰的设备、工艺的；(十一)年产6万吨以上的煤矿没有双回路供电系统的；(十二)新建煤矿边建设边生产，煤矿改扩建期间，在改扩建的区域生产，或者在其他区域的生产超出安全设计规定的范围和规模的；(十三)煤矿实行整体承包生产经营后，未重新取得安全生产许可证和煤炭生产许可证，从事生产的，或者承包方再次转包的，以及煤矿将井下采掘工作面和井巷维修作业进行劳务承包的；(十四)煤矿改制期间，未明确安全生产责任人和安全管理机构的，或者在完成改制后，未重新取得或者变更采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证和营业执照的；(十五)有其他重大安全生产隐患的。
同时规定，煤矿凡存在这些重大安全生产隐患之一的，就必须立即停止生产，排除隐患。对于存在上述隐患仍然进行生产的煤矿，监管部门一经发现就应当责令停产整顿，并给予严厉的处罚。这样规定，有利于从源头上遏制生产安全事故的发生。
记者：针对违法煤矿“停不了、关不死”的问题，特别规定采取了什么措施？
曹康泰：目前，有些存在重大安全生产隐患的煤矿，为了追逐经济利益，拒不执行监管部门发出的停产、关闭指令，“带病”生产，导致特大生产安全事故发生。为解决这一问题，特别规定针对存在重大安全生产隐患的煤矿，做了六个方面的规定：
一是，停产整顿。对存在重大安全生产隐患仍然进行生产的煤矿，应当责令立即停产整顿，处以重罚；对3个月内2次或者2次以上发现有重大安全生产隐患仍然进行生产的煤矿，由有关部门、机构提请有关地方人民政府关闭该煤矿。
二是，停产整顿期间的监督检查。对被责令停产整顿的煤矿应当暂扣其相关证照，由有关地方人民政府采取有效措施进行监督检查。监督检查不力的，要对其直接责任人和有关负责人给予记大过、降级、撤职或者开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三是，停产整顿后的整改复查。被责令停产整顿的煤矿要求恢复生产的，由县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门组织验收，验收合格的，经有关煤矿安全监察机构审核同意，报请有关地方人民政府主要负责人签字批准，方可恢复生产；验收不合格的，由有关地方人民政府予以关闭。
四是，非法煤矿的关闭。有关部门一经发现无证照或者证照不全从事生产的煤矿，应当责令其立即停止生产，没收违法所得和开采出的煤炭以及采掘设备，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；同时在2日内向当地县级以上地方人民政府提请关闭该煤矿，并可以向上一级地方人民政府报告有关情况。
五是，关闭煤矿的程序和要求。对有关部门依法提请关闭煤矿的建议，有关地方人民政府应当在7日内作出是否予以关闭的决定，并由其主要负责人签字存档。对决定予以关闭的，有关地方人民政府应当立即组织实施。关闭煤矿必须达到五项要求：(一)吊销相关证照；(二)停止供应并处理火工用品；(三)停止供电，拆除矿井生产设备、供电、通讯线路；(四)封闭、填实矿井井筒，平整井口场地，恢复地貌；(五)妥善遣散从业人员。
六是，落实责任。在县、乡两级人民政府所辖区域内发现有非法煤矿并且没有采取有效制止措施的，对县、乡两级人民政府主要负责人以及负有责任的相关负责人，给予降级、撤职或者开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。其他有关机关和部门对存在非法煤矿负有责任的，对其主要负责人，属于行政机关工作人员的，给予记过直至开除的行政处分，不属于行政机关工作人员的，建议有关机关和部门给予相应的处分。
记者：预防煤矿重大生产安全事故有什么具体制度和措施？
曹康泰：近年来煤矿生产安全事故多发的原因，除了生产过程中出现的隐患外，还与制度约束机制不健全有关，比如：有的企业违背自然规律，对现有技术条件下难以安全开采的煤矿冒险开采；有的企业丢掉了一些长期以来行之有效的好传统和工作方法，如煤矿企业负责人等人员“带班下井”制度；有的国家机关工作人员和国有企业负责人投资办煤矿、牟取私利，对煤矿安全生产中的违法行为坐视不管，甚至包庇纵容，成为违法行为的保护伞；等等。因此，特别规定有针对性地规定了六项制度、措施：
一是，关闭现有科学技术条件下难以有效防止重大安全生产隐患的煤矿。规定煤矿存在瓦斯突出、自然发火、冲击地压、水害威胁等重大安全生产隐患，该煤矿在现有技术条件下难以有效防治的，有关部门、机构应当责令其立即停止生产，并提请有关地方人民政府组织专家进行论证。有关地方人民政府应当根据论证结论，作出是否关闭煤矿的决定，并组织实施。
二是，安全生产教育和培训制度。针对目前煤矿井下作业人员缺乏基本的煤矿安全生产知识，特别是煤矿农民工增多的突出问题，特别规定强调煤矿企业必须对井下作业人员进行安全生产教育、培训，未经教育、培训或者经教育、培训不合格的人员不得下井作业，并规定了严格的法律责任。
三是，带班下井制度。为了促使煤矿企业负责人和有关管理人员了解掌握煤矿井下的安全状况，及时发现和消除安全生产隐患，特别规定明确规定煤矿企业负责人和生产经营管理人员应当轮流带班下井，并建立下井登记档案。
四是，发放职工安全手册制度。规定煤矿企业应当免费为每位职工发放煤矿职工安全手册。煤矿职工安全手册应当载明职工的权利、义务，煤矿重大安全生产隐患的情形和应急保护措施、方法以及安全生产隐患和违法行为的举报电话、受理部门。
五是，公告制度。规定有关部门和机构对被责令停产整顿和关闭的煤矿，应当在当地主要媒体公告。这样规定，有利于增加透明度，发挥舆论监督的作用，形成全社会监督煤矿安全生产的机制。
六是，防止腐败制度。明令国家机关工作人员和国有企业负责人不得违反国家规定投资入股煤矿，对违反者给予降级、撤职或者开除的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这样规定，有利于制止安全生产领域的腐败行为。
记者：煤矿企业在预防煤矿生产安全事故中有什么责任？
曹康泰：煤矿企业及其主要负责人作为煤炭生产者和主要经营管理人员，负有安全生产的义务，应当对预防煤矿生产安全事故承担主要责任。煤矿生产安全事故能不能得到有效预防，关键在于落实煤矿企业及其负责人的责任。为此，特别规定从以下几个方面做了规定：
一是，规定煤矿企业是预防煤矿生产安全事故的责任主体。煤矿企业负责人，包括一些煤矿企业的实际控制人，对预防煤矿生产安全事故负主要责任。
二是，规定煤矿企业应当建立健全安全生产隐患排查、治理和报告制度。未依照规定进行排查和报告的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停产整顿，并对煤矿企业负责人和一些煤矿企业的实际控制人处以罚款。
三是，对拒不执行县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构依法下达的执法指令的煤矿，由颁发证照的部门吊销矿长资格证和矿长安全资格证；构成违反治安管理行为的，由公安机关依照治安管理的法律、行政法规的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
记者：地方人民政府和有关部门在预防煤矿生产安全事故中有什么责任？
曹康泰：为了遏制煤矿生产安全事故，煤矿安全监管的关口要前移，地方人民政府和有关部门必须将监管的重点放在预防事故发生上，从源头上负起监管的责任。对此，特别规定做了以下规定：
一是，规定国务院有关部门和地方各级人民政府应当建立并落实预防煤矿生产安全事故的责任制，监督检查煤矿企业预防煤矿生产安全事故的情况，及时解决煤矿生产安全事故预防工作中的重大问题。
二是，规定县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构对所辖区域的煤矿重大安全生产隐患和违法行为负有检查和依法查处的职责；不依法履行职责，不及时查处的，对直接责任人和主要负责人给予记过、记大过、降级、撤职或者开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三是，规定颁发证照的部门向不符合法定条件的煤矿或者矿长颁发证照的，对直接责任人给予降级、撤职或者开除的行政处分，对主要负责人给予记大过、降级、撤职或者开除的行政处分。颁发证照的部门，应当加强对取得证照煤矿的日常监督管理，促使煤矿持续符合取得证照应当具备的条件。凡不依法履行日常监督管理职责的颁发证照部门，对其主要负责人给予记过、记大过、降级、撤职或者开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
记者：特别规定发布实施后，在贯彻落实方面还有哪些工作要做？
曹康泰：特别规定的发布实施充分体现了国务院对煤矿安全生产工作的高度重视、对人民群众生命安全的高度负责和全力遏制煤矿生产安全事故的坚定决心。特别规定针对当前煤矿安全生产工作中出现的新情况、新问题，突出煤矿安全生产重在预防，有较强的针对性和操作性，反映了煤矿安全生产工作的规律，对保障煤矿安全生产和煤矿职工的生命安全具有非常重要的意义。特别规定发布以后，关键在于要严格执法，狠抓落实。当前要着重抓好以下几个方面的工作：
一是，有关部门和地方各级人民政府要从维护人民群众根本利益和改革发展稳定的大局出发，坚持树立和落实科学发展观，进一步落实“安全第一、预防为主”的方针和“以人为本”的执政理念，坚决将监督煤矿安全生产的关口前移，突出事故预防工作，切实履行监督管理职责。
二是，要统一思想认识，做到令行禁止。任何地方和单位不得为了局部利益和眼前利益，纵容、支持或者包庇危及煤矿安全生产的违法行为。
三是，严肃惩处官商勾结、权钱交易，严厉查处煤矿安全生产领域的腐败行为。对非法煤矿要坚决查处，对黑心矿主要严厉惩处，对腐败分子要坚决查处，对不依法履行职责的国家行政机关工作人员要严肃处分，促使煤矿企业安全生产，防止煤矿生产安全事故的发生。
四是，要坚持依法行政，严格执法，有效地实施特别规定确定的各项制度和措施，并做好停产和关闭煤矿的善后工作，维护社会稳定。
五是，做好特别规定的宣传工作。通过新闻媒体、印发宣传材料等多种方式宣传特别规定，要让特别规定所确立的各项制度措施为大家所熟悉掌握，使之成为消除事故隐患，保护煤矿职工生命安全的有力武器，为煤矿的安全生产营造一个知法、守法、严格依法办事的良好社会环境。(完)
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