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包头“11·21”空难已经过去了整整1年，但笼罩在罹难者家属心头的阴霾至今未能散去，对于东方航空公司单方面决定的21万元人民币的赔付金额，很多罹难者家属表示难以接受，其中，罹难者陈苏阳的遗孀桂亚宁走上了一条艰难的诉讼之路。11月25日下午，她的诉讼代理人上海众鑫律师事务所律师赵霄洛在电话中告诉记者，11月24日，他接到了北京市高级人民法院的口头通知，状告民航总局立法不作为的上诉被驳回。
2004年11月21日8时20分，东方航空公司从包头飞往上海的MU5210航班起飞不到1分钟，就坠入距机场不远的南海公园，机上47名乘客、6名机组人员全部遇难。
包头空难发生1周后，东方航空公司公布赔偿办法，首先强调了根据国家规定确定的最高赔偿7万元这个基数，最终确定每位罹难者的赔偿金额为21.1万元，陈苏阳是3名遇难的上海人之一，遇难时是一家知名公司的副董事长兼总经理，陈苏阳没有买航空意外保险，只能获得赔偿21.1万元，这数目仅仅是他生前几个月的工资而已，他的妻子桂亚宁无法接受以21万元作为对丈夫生命的“廉价补偿”。
东方航空公司表示，我国空难赔偿的惟一标准源自根据1993年国务院132号令修订的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》，“承运人对每名旅客的最高赔偿金额为人民币7万元”。他们没有权力突破目前法律规定的赔款限额，因为赔付标准是国务院制定的，如果不满意，可以通过其他途径解决。
桂亚宁委托赵霄洛查找相关法律规定，发现从1996年3月1日起实施的《民用航空法》第128条规定：“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行”。但是近10年过去了，民航总局没有依法制定相关的赔偿标准。赵霄洛认为，从1993年到2003年这10年期间，居民平均工资增加4.33倍，民航业总收入增加近6倍，今天对空难者家属进行理赔如果还适用1993年的有关规定是不合适的，而且这么多年的时间内，民航总局没有履行《民用航空法》规定的立法义务，它是有责任的，也影响到今天对有关的遇难者家属理赔当中存在的公平问题。
今年3月4日，桂亚宁向北京市第二中级人民法院提起诉讼，请求法院判令民航总局依法履行《民用航空法》第128条规定的立法义务，依法制定“国内航空运输承运人的赔偿之限额”，5月16日，北京市第二中级人民法院裁定，该起诉不属于行政诉讼的受案范围，不予受理。
作为我国民航空难史上遇难者家属首次通过诉讼渠道追究有关行政部门责任，此案受到了社会各界的广泛关注。著名行政法专家、中国政法大学马怀德教授曾就此案撰文指出，根据《行政诉讼法》第12条的规定，国务院立法部门、国家各部委制定法规规章是抽象行政行为，但是，行政诉讼法没有对不制定法规规章能不能起诉作出规定，因此，目前的法律法规在这方面存在障碍，法院没有办法作出让行政机关履行授权立法义务的判决，具体到该案，法院驳回起诉也是有法律依据的。
据了解，我国行政诉讼法中规定的“抽象行政行为不可诉”，屡屡受学术界和实务界诟病。马怀德介绍说，对于正在修订的《行政诉讼法》，目前学界最大的共识就是要扩大受案范围，将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议都纳入行政诉讼的受案范围，所有行使公权力的主体都应接受法院的司法审查。
由于北京市高级人民法院驳回了桂亚宁的上诉，如何寻求诉讼以外的其他途径进行救济就成了目前最大的问题，在空难后举行的一系列法律研讨会上，许多专家谈了看法。
中国政法大学教授蔡定剑认为，《民用航空法》实施以后，国务院的暂行规定是否还有法律效力的问题，是罹难者寻求救济的关键。一个新的法律颁布以后，此前的法律法规的效力问题，在我国很多案件中都有涉及。一个法律颁布以后，从法理上来说，和这个新法律符合的法律法规才能继续有效，如果有冲突，过去那些法律法规是没有效力的，我国由于缺少有效的法规审查制度，这种情况没有得到很好的解决。
蔡定剑认为，该案的意义不能仅仅局限于空难索赔标准，更重要的是希望能够推动我国更高层次的立法机关关注法律冲突的问题，以及授权立法后的监督问题，《民用航空法》授权国家民航总局立法，但只是非常原则的规定，授权后没有监督，没有时间的限制，没有不作为的责任，以至造成了法律实施10年后，授权立法还没有动静的结果。
赵霄洛最后告诉记者，上诉时，他们就已经预料到被驳回的结果，对于下一步的打算，一些专家建议，在行政诉讼行不通的情况下，可以提起民事诉讼，请求法院适用相关法律，如《民法通则》和最高法院关于人身损害赔偿的司法解释，重新确立赔偿数额。还有专家建议，根据《立法法》的规定，公民认为行政法规与现行法律抵触的，可以向全国人大常委会提请法规审查，桂亚宁可以普通公民的身份，向全国人大常委会请求审查《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》的法律效力，因为在我国现行体制下，对抽象行政行为的监督主要是通过非诉讼方式进行的，根据宪法的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。
4名遇难者家属未领赔偿金
东航空难1周年之际，记者在内蒙古自治区包头市南湖公园，目睹了没有1个游客的空旷和20多个祭奠死难者的花圈。从内蒙古鄂尔多斯市来凭吊的李二亮女士，悲凄地告诉记者，她和妹夫、外甥等家人是专程来祭奠36岁的丈夫王占升。李女士说，她已领取30万元赔偿金，其中5万元是报销差旅费。
她说，鄂尔多斯市另一遇难者家属同样领了30万元赔偿。“我也是遇难者家属。”一名叫卢小蒙的男士，向记者讲述自己是遇难者王俊宝的内弟。没要东航的赔偿金，因为事故的原因、责任没有告诉我！他说：“事故原因不清、责任不明，责任人到现在没得到处罚、没得到教训！”
据卢小蒙所知，没要赔偿金的，还有郑文晶(包头市)、金世全(上海)、翟建强(蒙牛集团)等3人的家属，共有4家。
11月24日，一名遇难者亲属在电话中对本报记者说没要赔偿金的理由是：“就想等一等，想看看事故的真实原因。”这位不愿公开姓名的死难者家属说，“这么大的事故，总得有个结果，有个说法。我们没有放弃领赔偿金的权利。”
东航谈判代表神秘失踪
记者11月24日从包头市南海公园管理处获悉，东航谈判代表突然神秘失踪。11月23日，该管理处只得向东方航空公司正式发邀请函，希望继续进行谈判。
该函说：“贵方谈判代表突然神秘失踪。近几日，我方谈判代表每天赴谈判地———包头市神华酒店谈判，但未遇贵方谈判代表，我方代表多次电话联系，贵方代表张卫民、王银平、汤小斌则将电话挂断或关机，不知何故。我方希望谈判能够继续进行，特邀东方航空公司的谈判代表赴包头谈判，或由我方谈判组赴上海谈判。请贵方酌定。请复。”目前，尚未有东航回音。
另悉，南海公园管理处已首次向东方航空公司提起诉讼。11月22日下午，包头市东河区人民法院正式受理“11·21”空难造成南海公园群体蒙古包损失的诉讼。诉讼标的为98万元。包头空难后，群体蒙古包被堆放数十具遇难者的尸体和成堆遗物，墙和地面溅满遇难者的血污。东航在谈判中表态，把血迹等冲刷干净就可使用。而南海公园认为其餐饮功能已丧失，需异地重建，东航表示不予赔偿，故南海公园提起诉讼。
这是包头市东河区人民法院正式受理的第一起包头空难第三人索陪案。
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