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从一年前经常有超过百人的上访群众聚集在党政机关大楼，黑压压一片，连楼梯上都坐满了人，到现在只有在每周一次的领导公开接访日才看到一些人反映问题；从铁了心不惜一切代价上访到底，到准备送上锦旗表达发自内心的感激……
为何在短短一年，在当地有“上访第一县”之称的内蒙古鄂尔多斯市达拉特旗就发生了如此令人惊喜的转变？带着疑问，2005年岁末，“新华视点”记者走进达拉特旗，从典型案例中寻求答案。
达拉特旗如何破解信访难题之“难”？
“信访工作，难啊。”这是记者在采访中最常听到的话语，但没有难处谁会耗费大量时间、钱财甚至倾家荡产一次又一次地背井离乡上访？
在达拉特旗，“老上访”张子荣的上访之路颇具代表性。张子荣并不老，今年53岁，是达拉特旗原二轻系统职工。原二轻系统共有13个集体企业，1230名职工，企业早在1997年就因亏损严重而在全自治区率先转制。当时没有统一的安置政策，为解决生活保障问题，张子荣等原二轻系统职工走上漫长而艰辛的上访路。
“当初企业转制时，职工应加入社保，可根本没人管。没办法，我们从2000年开始不但在旗里而且到自治区甚至北京上访，劳动保障部、国家信访局、中华全国手工业合作总社、原国家经贸委……反正能找的地方都找了，可都没有结果。经历了多少酸甜苦辣！一言难尽。问题不解决我们将不惜一切代价上访到底。”张子荣对上访的无奈记忆犹新。
当时的达拉特旗，不仅是原二轻系统职工在上访。旗委、政府大楼经常有群众集体上访，进不了门、上不了楼是常事，甚至有上访群众将上级党委的大门拆掉一扇。
“再难，也要对老百姓负责，畅通群众表达意愿的渠道。”达拉特旗旗委书记苏建荣的话掷地有声。旗委、政府去年狠下决心：必须用发展成果惠泽广大百姓，还清历史欠账，不能让矛盾一再积淀。
从2004年下半年起，达拉特旗对信访问题实行领导包案负责制。张子荣终于有了转机：“我们就抱着试试看的态度再一次来到旗里，没想到领导非常重视，我们的事由伊占胜副旗长负责。”
“我当时是副旗长，负责‘包’此案，张子荣等再次来旗里反映问题后，我马上组织专门力量调查了解。按国家政策，只有国有企业职工才能纳入社保，而原二轻系统的13个企业均为集体企业。”达拉特旗旗委副书记伊占胜介绍。
这让伊占胜非常为难：“这个问题涉及1000多名职工，他们现在大多五六十岁，过去为达拉特旗做过贡献，企业转制后生活没有了着落，政府应给他们解决吃饭问题，可纳入社保没有政策依据，就考虑纳入‘低保’。但他们嫌‘低保’每月100多元少，不同意。我们再次召开专题会议决定：没政策就创造性地解决问题，一次性将他们全部纳入社保。”
达拉特旗拿出初步意见，咨询和请示市、自治区两级劳动人事部门，上级劳动人事部门认为虽无政策依据，但可行；达拉特旗还专程邀请他们与上访代表面对面座谈，最后达成一致意见：加入社保。
但新问题又来了，其他系统的类似职工怎么办？达拉特旗领导又几次开会，反复研究、商讨，折腾了6个月时间，最终于今年1月出台解决方案，把原集体企业人员、国有企业中的集体人员6500多人全部纳入社会养老保险统筹范围。
“解决信访问题不舍得花钱不行，不说别的，就这6500多人加入社保一项，政府每年至少得拿出5000万元。而达拉特旗可用财力又少，财政压力很大。”达拉特旗旗长额尔敦仓说。
“这届政府为我们办了一件实事，我们打心眼里感激。最近准备制作一面锦旗，送给旗委、政府和信访局。”张子荣的感激之情溢于言表。
“领导包案负责制”打开破解信访难题突破口
“信访问题处于‘风口浪尖’，有政策依据的还好办，但很多属于历史遗留问题，根本找不到依据，张子荣等人的问题就属于这种情况。同时，由于体制等多方面原因，信访部门很难有力协调相关部门。还有，‘巧妇难为无米之炊’，有些问题过去解决不了，不是领导不想，而是无力。”刚从旗信访局局长位置退居二线的王耀安快人快语，“正因为难，有些领导才非推即躲，或‘头痛医头，脚痛医脚’，造成问题越积越多。”
“解决信访问题，难的是动真的、来实的，领导的重视非常重要。”达拉特旗信访局局长吕庆华感触很深。近两年，旗委、政府开辟信访“绿色通道”，随时听取汇报、开会研究。为便于协调工作，信访局局长还同时兼任旗政府办公室副主任。
达拉特旗推行领导包案负责制，即定包案领导、定任务、定具体承办人、定办结时限和包调查、包处理、包做思想疏导教育工作、包息诉罢访的“四定”和“四包”责任制，并且对未按时解决问题的包案领导进行通报批评和处分，这有力地打开了破解信访难题的突破口。
达拉特旗在短短一年解决了120多件信访要案。不仅维护了社会稳定，密切了干群关系，还有力促进了发展：今年前三季度，达拉特旗地区生产总值完成59.7亿元，同比增长40.8%；城镇居民人均可支配收入达到7588元，增长34.1%；农牧民现金收入达到3600元，增长43.8%。
在注重解决已有上访问题的同时，达拉特旗更进一步，把功夫用在“疏”上，主动“下去”发现问题、解决矛盾。达拉特旗成立了旗乡两级社会矛盾纠纷排查调处中心，力求做到一户不漏。2004年以来已排查调处各类矛盾纠纷566件，调解成功率达97%。有的乡镇还建立“说事”制度，乡村干部每周有一天在村委会接待来访群众，当场解决问题。
达拉特旗白泥井镇农民马在国和马玉山因宅基地纠纷分别多次上访。今年9月27日，就在两人又要到旗里上访时，镇里主动找到他们调解。握手言和的两人直言不讳地说：“以前上访又拦又堵，只能使人来气，早像现在这样多好。”
一“包”就灵？最重要的是探索长效机制
作为社情民意的“出入口”、干群关系的“连心桥”，信访工作的极端重要性毋庸置疑，但是否领导一“包”就灵？当然不会这么简单。
领导重视的重要性可想而知，但制度更具根本性。达拉特旗一批大案、积案的解决，不仅推动解决了其他各类信访问题，最重要的是探索出一套长效机制：制定信访工作联席会议制度，定期召开；实行首访责任制，明确责任；制定考核和责任追究制度……
生活保障问题是一个重要信访原因，达拉特旗努力发挥社会保障体系的“安全网”“减震器”作用。城镇低保实现应保尽保，全面推开农村最低生活保障，今年落实农村牧区低保5851人，发放低保资金105万元；实行党员干部联系贫困户制度；为特困群众发放慰问金、救济金，救助贫困学生。
“我们努力解决了一些信访要案，但解决信访问题没有句号。”苏建荣清醒地认识到。随着达拉特旗工业化、城镇化进程的加快以及改革开放的深入，还不可避免地会产生一些新矛盾纠纷；完全处理好所有老问题还有难度；一些群众认为政府应包揽一切，本应通过法律途径解决的问题也找到政府……
达拉特旗旗委副书记闫凤鸣提出，我们解决问题把握一个基本原则：合理合规。一是依靠政策；二是无明确政策规定的，在不引起新矛盾的前提下创造性地解决问题；三是对反复访、纠缠访的，讲清道理、让他们不再上访。我们解决问题，但不是“只要上访就无原则地解决问题”。
“新修订的信访条例已经施行，各项制度也已健全，现在的关键还是看落实，看是否‘动真的、来实的’，要在实践中摸索出一套不得不认真落实的办法。”大家对此看法非常一致。(完)
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