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民政部最低生活保障司司长解读新条例
从今天起，修订后的《农村五保供养工作条例》(以下简称新条例)开始实施，比较新旧法规，最大的变动在于五保供养资金来源，“从村提留或者乡统筹费中列支”改为“在地方人民政府财政预算中安排”。
这一改动，意味着我国农村五保供养体制的根本变化，由过去那种建立在“村提留”、“乡统筹”基础上的村民互助自养式的供养体制，代之以由政府公共财政负担的财政供养体制。
这一重大历史性变革产生的背景如何？将会对全面构建我国农村社会保障体系产生哪些影响？本报记者就此采访了民政部最低生活保障司司长米勇生。
200余万五保对象未被纳入供养体系
记者(以下简称记)：今年是我国农村五保供养制度建立50周年，目前我国五保户供养的状况如何？
米勇生(民政部最低生活保障司司长，以下简称米)：五保供养是新中国第一项农村社会保障制度。目前，全国已纳入供养的农村五保对象有328.5万人，每年人均供养水平为989元。在上海、北京、广东、江苏、浙江等经济发达地区，五保供养标准已经达到当地农民人均纯收入的60%～70%。在不少地区，五保供养对象衣食无忧，许多五保老人在敬老院安享晚年，有些老人还喜结连理，体验着夕阳下的幸福人生。
记：目前，是否所有的五保老人都已经纳入供养体系呢？
米：据民政部的统计，全国符合五保供养条件的有570万人，已经纳入到五保供养体系的有320多万人，尚未实现真正意义上的“应保尽保”。出现这种情况的主要原因是随着近年来农村税费改革的全面推开和取消农业税，不少地区由于村级财政困难，申请、审核五保的工作处于停滞状态，多年没有审批新的五保供养对象。
农村税费改革后，五保供养面临的最大困难是资金问题
记：1999年，我国开始农村税费改革的试点，取消了“乡统筹”和“村提留”。随着农业税的全面取消，五保供养工作面临哪些困难？
米：五保供养面临的最大困难就是资金问题，一些地方经费渠道不明确，政府投入不足，已经纳入供养范围的对象，供养水平普遍较低，住房难、就医难等问题比较突出。
旧《条例》将五保供养规定为“集体福利事业”，这就意味着资金渠道主要是从乡统筹和村提留中筹集。在我国，农村集体经济整体发展状况极不平衡，不同地区差别很大。比如华西、南街等改革开放以来涌现出的村庄，无一例外地都建有规模大、设施全的养老院、敬老院，实现了对五保对象的集中供养。但在那些没有走上富裕道路的村庄里，在普通村民生活尚且难以保证的情况下，五保对象的供养也就更加困难。全国五保供养的平均水平是每年不到1000元，但在北京、上海每年是4000多元，浙江是2700多元，发展很不平衡。
2000年以来，随着我国农村税费改革试点工作的推进，农村五保供养资金渠道随之调整。在税费改革初期，原从“村提留或乡统筹”列支的五保供养经费改为从农业税附加中支出；深化税费改革，取消农业税及附加后，供养经费又调整为主要从上级财政转移支付和地方各级财政预算中安排。
但税费改革后的农业税附加中包括三部分支出：村级办公经费、村干部报酬以及五保户的供养。我们在调研中发现，在很多地区，农业税附加用于其中的一项都不够，上级财政转移支付是个一揽子计划，在总额不够的情况下，经过层层转移，由省到市、由市再到县，用于五保供养的那部分是最容易被忽视和挤占的。种种原因就使得上级财政转移支付很难惠及这部分弱势群体。
记：据了解，在新条例出台前，我国部分地区已经实现了五保对象的集中供养，这些地区的情况如何？
米：截至2005年年底，全国共建有农村敬老院等五保供养服务机构32572所，有63.2万名五保供养对象接受了集体供养。但总的来说，我国敬老院等供养服务机构建设不能满足需要。床位严重短缺，纳入集体供养的总人数不到全部供养人数的五分之一。而且许多农村敬老院年久失修，条件很差，管理服务水平低，很难满足五保供养对象的需求。
新条例明确五保供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的五保供养给予补助，而且明确了补充渠道，对于发展集中供养具有积极意义。
新条例实现了由集体内部互助为主向政府提供救助为主的根本性转变
记：新条例的出台对于构建和谐社会、建设社会主义新农村有何重要意义？
米：新中国成立后，特别是自改革开放以来，我国社会保障和社会救助制度体系逐步建立。但从总体上看，城乡二元化问题还比较突出，农村社会保障和社会救助法制建设相对薄弱。广大农民的生活保障还主要依托家庭、依靠土地，农民的困难救助主要靠农民集体互助共济，尚未建立起具备现代社会保障特征的制度体系。
新条例实现了困难农民生活救助由集体内部互助为主向政府提供救助为主的根本性转变，成为我国第一部规范农村社会保障工作的行政法规。
记：在这个方面，新旧《条例》对比有哪些具体不同？
米：修订前的《条例》将五保供养定为农村集体福利事业，供养资金由村提留或乡统筹中列支。新条例则明确五保供养由政府主导，供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。同时，注意发挥集体保障、土地保障的辅助作用，在有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活；农村五保供养对象将承包土地委托他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。
原《条例》对供养标准由乡镇政府确定，这不利于政策落实和地区间五保供养工作的均衡发展。新条例提高了供养标准制定机关的行政级别，规定可由省级人民政府制定，也可以由设区的市级或者县级人民政府制定，但需报省级人民政府备案。同时规定，供养标准根据当地村民平均生活水平的提高适时调整，建立起了供养标准的自然增长机制。这为五保供养对象共享国家改革发展的成果，提供了制度保障。
重点要解决五保供养对象的住房难和看病难
记：新条例已经颁布实施了，但在落实的过程中，是否会遇到困难？首要解决的问题是什么？
米：民政部今年在落实新条例中，将重点解决好五保供养对象的住房难和看病难问题。
记：分别有哪些有力措施？
米：关于住房问题，对于分散供养对象，将通过争取财政投入、筹集福利彩票公益金等多种方式，广泛筹集资金，兴建分散供养五保户的住房。对现有独居五保供养对象的住房，要逐户排查，切实解决漏风漏雨和危房问题；对于集中供养对象，各地民政部门要配合当地发展改革委员会编制好农村五保供养服务机构建设专项规划，支持和引导地方政府利用乡镇合并的闲置资源，改建、扩建或新建五保供养机构，积极鼓励社会力量投资兴办或资助敬老机构建设。
解决好五保对象的就医难问题的主要做法，就是充分发挥农村五保供养、新型农村合作医疗和农村医疗救助三项制度的作用。一是在制定五保供养标准时，充分考虑“保医”的费用，要确保供养资金中医疗费用的落实，一般常见疾病的治疗应在农村五保供养资金中得到保障；二是农村医疗救助要优先资助农村五保供养对象参加当地新型农村合作医疗，使其享受相应待遇，在其医疗费支出达到新型农村合作医疗起付线后，发生的医疗费用能按一定比例得到补助；三是要加大农村医疗救助力度，五保供养对象经新型农村合作医疗补助后，需个人负担的其余医药费再通过农村医疗救助帮助解决。
记：新条例实施，目前最重要的工作是什么？
米：最重要的工作是，各地要根据新条例所确定的五保供养条件，以县为单位，逐村逐户调查农村特困群众家庭情况，对符合五保供养条件的人员登记造册，建立供养对象数据库，审核发证，全部纳入供养范围。排查工作要在今年7月底之前完成，审核发证工作要10月底之前完成，新审批的五保对象的供养待遇要在12月底之前兑现到人，落实到户。明年一季度，全国范围的五保执法大检查将开展，对政策不落实、工作不到位的，依法予以处理。
有700多万农村人口纳入到了低保制度
记：据了解，我国已有部分省、市、自治区建立了农村低保制度，在推进农村低保制度全面建立、构建我国农村社会救助体系方面，民政部今年有哪些新的举措？
米：截至目前，我国已经有15个省、市、自治区建立了农村低保制度，已经有700多万农村人口纳入到了低保制度。农村低保制度的雏形是农村特困户生活救助，这是一种经常性的定期、定量救助制度，目前有1204万人纳入到了这种救助体系中。
城市居民最低生活保障已将城市困难群众的救助工作带动起来了，但在农村，还没有一项治本的制度。目前涉及农村的社会救助主要就是救灾救济，总体实行的是定期定量救助的临时救济。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。这里所说的“条件”，主要是指财政的支付能力。
从已经建立农村低保制度的地方看，财政状况是重要的原因，但也不是绝对的。有许多地方，财力并不十分雄厚，但也建立起了农村低保制度。这说明关键是财政支出结构的调整和财政支出的倾斜重点。
现在对特殊困难群众实行的定期定量救济，已具备了低保的性质。对是否建立，不作强行规定，各地从实际出发，由政府决定，但民政部门的工作要到位。建立低保的起始阶段，补助标准不宜过高，坚持低标准、广覆盖。 (记者王亦君)
名词解释
五保户：对中国农村缺乏劳动能力，生活又无依靠，由集体保障供养其五种基本生活条件的鳏寡孤独者的统称。由于各地区和对象的不同，五保的内容也有所不同，主要包括：对老年人保吃、保住、保穿、保医、保葬；对孤儿保吃、保穿、保医、保教、保住。有些地方将保葬或保住改为保烧(即供给燃料)。 |
