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十届全国人大及其常委会一年来立法工作简述
全国人大常委会法制工作委员会
2005年是十届全国人大及其常委会落实五年立法规划、为在本届全国人大任期内基本形成中国特色社会主义法律体系的目标而积极开拓并取得重要进展的一年。全国人大及其常委会坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以宪法为依据，紧紧围绕党和国家工作大局，深入贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，全面落实科学发展观，认真贯彻中央9号文件精神，进一步加强和改进立法工作，不断提高立法质量。
十届全国人大三次会议以来，全国人大及其常委会共审议了25件法律、法律解释和有关法律问题的决定草案，通过了18件。审议通过了反分裂国家法、公务员法、治安管理处罚法、公司法(修订)、证券法(修订)、公证法、外国中央银行财产司法强制措施豁免法、畜牧法、关于修改《中华人民共和国妇女权益保障法》的决定、关于修改《中华人民共和国个人所得税法》的决定、关于废止《中华人民共和国农业税条例》的决定、关于修改《中华人民共和国审计法》的决定等12部法律或修改、废止法律的决定。审议通过了关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第五十三条第二款的解释、关于《中华人民共和国刑法》有关文物的规定适用于具有科学价值的古脊椎动物化石、古人类化石的解释、关于《中华人民共和国刑法》有关出口退税、抵扣税款的其他发票规定的解释等3件法律解释。审议通过了关于增加《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三所列全国性法律的决定、关于增加《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》附件三所列全国性法律的决定、第十届全国人民代表大会第三次会议选举和决定任命的办法等3件有关法律问题的决定。审议了物权法、农产品质量安全法、劳动合同法、护照法、行政强制法、刑法修正案(六)、义务教育法等7件法律草案，并根据各方面的意见抓紧草案的修改工作。全国人大及其常委会通过的法律和正在审议的法律案都关系到国家改革发展稳定的大局，对促进经济社会的全面协调可持续发展将发挥重要的作用，向基本形成中国特色社会主义法律体系的目标迈出了重要步伐。
——审议通过反分裂国家法，维护中华民族的根本利益。针对“台独”分裂势力分裂国家的图谋和行径，十届全国人大三次会议于2005年3月审议通过了反分裂国家法。反分裂国家法把中央关于解决台湾问题的大政方针以法律的形式固定下来，反对和遏制“台独”分裂势力分裂国家的活动、促进祖国和平统一，充分体现了以最大的诚意、尽最大的努力争取和平统一的一贯主张，同时也充分表明了全中国人民维护国家主权和领土完整，绝不允许“台独”分裂势力以任何名义、任何方式把台湾从中国分裂出去的共同意志和坚定决心。
——审议通过关于香港特别行政区基本法有关条款的解释，明确行政长官缺位后产生的新的行政长官的任期。2005年3月，香港特别行政区的行政长官缺位后，香港社会对新的行政长官的任期出现不同理解。全国人大常委会依照法定程序，对香港特别行政区基本法第五十三条第二款进行了解释，明确行政长官缺位后产生的新的行政长官的任期为原行政长官的剩余任期，保障了香港特别行政区基本法的正确实施，确保新的行政长官选举工作如期顺利进行。
——审议通过新的公司法、证券法，进一步推动经济体制改革，完善社会主义市场经济法律制度。随着经济体制改革的不断深化和社会主义市场经济体制的建立与逐步完善，1993年通过的公司法已经不能完全适应新形势的需要。全国人大常委会根据实际情况，适时修订了公司法，调整了公司设立和公司资本制度方面的规定，充实了公司职工民主管理和保护职工权益的内容，完善了公司法人治理结构，健全了对股东尤其是中小股东权益的保护机制，严格了公司股东的责任。
随着金融体制改革的不断深化和社会主义市场经济的不断发展，证券市场发生了很大变化，在证券发行、交易和证券监管中都出现了许多新情况新问题。修订后的证券法，进一步完善了证券交易的各项制度，开辟了证券市场发展的新空间，加强了对中小投资者权益的保护，强化了证券监管的措施和手段，加大了对各种证券违法行为的处罚力度。
——审议通过关于废止《中华人民共和国农业税条例》的决定，结束了农民种田缴纳“皇粮国税”的历史，向实行城乡统一税制迈出重要一步。为落实党和国家解决好“三农”问题的政策措施，从2006年起不再征收农业税，全国人大常委会适时废止了1958年制定的农业税条例，以减轻农民负担，增加农民收入，调动农民生产积极性，促进城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设。
——审议通过关于修改《中华人民共和国个人所得税法》的决定，调节个人收入分配。根据我国目前城镇居民收入和基本生活支出增长的新情况，全国人大常委会对个人所得税法进行了修改。一是将工薪所得减除费用标准由800元提高到1600元，减轻了中低工薪收入者的纳税负担；二是明确高收入纳税人自行申报的范围，加强对高收入者的税收征管。
——审议通过公务员法，促进公务员管理的法制化、规范化和科学化，建设善于治国理政的高素质公务员队伍。公务员法坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党管干部的原则，在总结我国干部人事制度的改革成果和推行公务员制度的实践经验、借鉴国外公务员制度有益做法的基础上，确定了适合我国国情的公务员范围，建立了反映公务员管理实际需要的职位分类制度，对公务员的义务、权利和管理作出了全面的规定，进一步完善了我国的公务员制度，对建设高素质公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，推进干部人事制度改革具有重要意义。
——审议通过治安管理处罚法，逐步完善社会管理领域的立法，促进依法行政，推动和谐社会建设。治安管理处罚法突出强调了维护社会治安要坚持综合治理的方针，要求各级人民政府采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定。为适应社会治安管理方面出现的新情况新问题，治安管理处罚法将一些新的违法行为纳入应给予治安管理处罚的范围，适当提高了罚款的数额；同时缩小了行政拘留处罚的自由裁量幅度，完善了处罚程序，强化了对公安机关和人民警察执法行为的规范和监督。
——审议通过关于修改《中华人民共和国妇女权益保障法》的决定，进一步加强对妇女权益的保护。修改后的妇女权益保障法根据宪法原则，第一次将“实行男女平等是国家的基本国策”写入法律，进一步明确了政府和妇联组织在保障妇女权益方面的职能和作用，完善了妇女权益的保障措施，增加了对损害妇女权益行为的处罚规定。
——审议通过公证法，进一步规范公证活动，完善公证制度。随着社会主义市场经济的发展、对外交往的扩大和社会活动的日益广泛，要求对法律事实和法律行为进行公证证明的社会需求越来越多，要求确保公证的客观真实性的呼声也越来越高。公证法规定了办理公证应当遵循依法、客观、公正原则，明确了公证机构的性质，规定了公证机构的设置，规范了公证员资格，强化了对公证机构、公证员的管理。
——审议通过外国中央银行财产司法强制措施豁免法，完善对外国央行财产保护的法律制度。按照国家及其财产司法豁免的国际法原则，外国中央银行财产司法强制措施豁免法对外国中央银行财产给予财产保全和执行的司法强制措施的豁免。同时，为了使在香港和澳门两个特别行政区中的外国中央银行的财产享受相同的司法强制措施的豁免保护，做到有法可依，全国人大常委会在征询香港、澳门特别行政区基本法委员会和香港、澳门特别行政区政府意见后，通过了关于增加《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三所列全国性法律的决定和关于增加《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》附件三所列全国性法律的决定，使外国中央银行财产司法强制措施豁免法这一全国性法律在香港和澳门两个特别行政区实施，为外国中央银行财产在香港、澳门享受同样的司法强制措施豁免保护提供了法律依据。
——审议通过畜牧法，促进畜牧业持续健康发展。畜牧法总结国家发展畜牧业的政策措施的实践经验，对畜禽遗传资源保护、种禽畜生产经营、畜禽养殖、交易及运输等活动作了规定，规范畜牧业生产经营行为，保证畜禽产品质量安全，维护畜牧业生产经营者的合法权益，引导畜牧业生产经营方式由传统向现代转变。
——审议通过关于修改《中华人民共和国审计法》的决定，进一步完善国家审计制度。修改后的审计法明确规定了国务院和县级以上地方人民政府向本级人大常委会报告审计工作的重点内容；增加了对审计监督对象单位的主要负责人实施经济责任审计的规定；进一步完善了审计监督程序等有关规定，以更好地维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设。
——审议通过刑法有关条款的解释，明确有关条款的含义和适用对象，以准确适用刑法，有力打击犯罪活动。针对走私、盗窃、损毁、倒卖或者非法转让具有科学价值的古脊椎动物化石、古人类化石的犯罪活动，明确了《中华人民共和国刑法》有关文物的规定适用于具有科学价值的古脊椎动物化石、古人类化石；针对出口退税环节利用其他形式和手段实施骗税的犯罪活动，明确了关于《中华人民共和国刑法》有关“出口退税、抵扣税款的其他发票”规定的含义。
——根据立法规划，全国人大常委会还审议了民事、刑事、经济、行政、社会管理等方面的多项法律草案。物权法是坚持国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，关系人民群众切身利益的重要民事基本法律，在中国特色社会主义法律体系中起着支架作用，对明确财产归属，充分发挥物的效用，保护财产权利人的权益，促进经济发展，完善社会主义市场经济体制，具有十分重要的作用。全国人大常委会高度重视物权法的立法工作，在两次审议的基础上，2005年全国人大常委会又进行了第三次和第四次审议，并将物权法草案向全社会公布，广泛征求意见，现正在进一步修改、完善。为保障农产品质量安全，维护公众健康，有必要制定农产品质量安全法。为规范中华人民共和国护照的申请、签发和管理，保障中国公民出入中国国境的权益，需要制定护照法。制定行政强制法，对于规范行政机关行政强制措施的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和公共秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。制定劳动合同法，对于规范用人单位与劳动者订立和履行劳动合同的行为，保护劳动者合法权益，促进劳动关系和谐稳定具有重要作用。为惩治破坏金融管理秩序、经济管理秩序、社会管理秩序等严重危害社会的行为，需要完善刑法的有关规定。为进一步完善义务教育制度，加大对义务教育的支持力度，提高全民族的文化水平，有必要修改完善义务教育法。上述法律案已列入全国人大常委会议程审议，并正在根据各方面意见抓紧做好修改工作。
一年来，十届全国人大及其常委会在立法工作中始终坚持党的领导，始终坚持从最广大人民群众的根本利益出发，立足我国的国情和实际，在总结以往立法经验的基础上不断开拓创新，积极推进民主立法、科学立法，更加注重提高立法质量。概括起来，有以下几个特点：
第一，坚决贯彻党中央的重大决策，依照法定程序，使党的主张成为国家意志。全国人大及其常委会依据宪法行使国家立法权，通过立法，从制度上和法律上保证党的路线方针政策的贯彻落实，为国家的政治大局、战略大局服务。反分裂国家法的通过，对推动两岸关系发展，促进祖国和平统一，反对和遏制“台独”分裂势力分裂国家，维护台湾海峡地区和平稳定，维护国家主权和领土完整，维护中华民族的根本利益，具有重大的现实作用和深远的历史影响。香港特别行政区基本法的解释权，是宪法和香港特别行政区基本法赋予全国人大常委会的重要职权，香港特别行政区的行政长官是由中央人民政府任命的，行政长官的任期是由香港特别行政区基本法规定的。全国人大常委会及时对香港特别行政区基本法有关条款进行解释，保证了新的行政长官的选举工作如期顺利进行，保证了香港特别行政区基本法的正确实施，有利于香港的长期繁荣稳定。
第二，以制定和完善关系经济社会发展全局的重要法律为重点，全面贯彻科学发展观，坚持立法与促进改革发展稳定紧密结合。全国人大常委会通过立法进一步完善建立社会主义市场经济体制和规范市场经济秩序的法律制度。通过对公司法的修订，完善了市场经济条件下主要企业形式的公司的各项制度规范，为推动现代企业制度建设、促进社会主义市场经济发展提供了更加有力的制度支持。证券市场作为重要的资本市场，保证证券市场的健康发展是一项重要的战略任务，证券法的修订对于完善资本市场交易、防范金融风险、保护广大投资者的合法权益、推动我国资本市场的稳步健康发展具有十分重要的意义。全国人大常委会在审议和修改物权法草案的过程中，坚持体现公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；加大对国有资产的保护力度，防止国有资产流失；全面准确地反映党的农村基本政策，维护农民的根本利益；体现对国家、集体和私有财产平等保护的原则。全国人大常委会还通过制定治安管理处罚法、公证法等法律，进一步完善关于社会管理和公共服务领域的立法，对经济社会的协调发展发挥重要保障作用。
第三，坚持以人为本，关注民生，关注弱势群体，在立法中着力解决涉及群众切身利益的问题，推动和谐社会建设。随着我国改革的不断深入，社会利益关系更为多元化，经济体制和社会结构转型中的一些深层次矛盾和问题逐步显现，人民群众关注的热点、难点问题在立法中也突出地反映出来。全国人大常委会认真研究解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，更加注重社会公平。例如，个人所得税法直接关系广大工薪收入者的切身利益，通过修改个人所得税法，减轻了中低工薪收入者的负担；通过废止农业税条例，从制度上使广大农民从改革中得到实实在在的利益。通过修改妇女权益保障法，从政治、经济、文化、社会和家庭方面全方位加强了保护妇女的权益。人民群众对物权法草案提出的涉及他们切身利益的问题，如有关财产的征收征用、房屋拆迁、农村土地承包经营权、宅基地使用权等，全国人大常委会在审议和修改法律草案时都予以高度重视。通过这些方面的立法，妥善处理人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
第四，逐步扩大公民对立法工作的有序参与，增强立法工作的透明度，推进立法的民主化和科学化。立法只有坚持走群众路线，充分发扬民主，才能集思广益，把党的主张和人民的意志有机统一起来，使法律真正体现人民群众的意愿。一年来，全国人大常委会在推动民主立法、科学立法方面进行了有益探索，取得了新的进展。物权法草案向社会公布征求意见，和以往相比具有显著特点：一是人民群众反映意见的形式多样和便捷，包括网络、信件、传真等多种形式，共提出意见11543件，是提出意见最多的一次；二是社会各界普遍关注，新闻媒体包括电视台、报纸、网络等都对物权法草案进行了广泛报道；三是及时向社会反馈人民群众的意见，前后三次将人民群众的意见整理汇总，通过媒体向社会公布，形成了立法机关与人民群众的互动。四是积极宣传物权法有关知识，通过电视、广播、网络等多种形式对物权法草案进行宣传。这些做法，进一步调动了人民群众参与立法的积极性，得到了人民群众的支持和回应，反映了人民群众对我国民主法制建设的关注。全国人大常委会在审议个人所得税法修正案草案的过程中，为进一步广泛听取包括广大工薪收入者在内的社会各方面的意见，依据立法法的规定，经委员长会议同意，全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会于2005年9月27日在北京举行了个人所得税工薪所得减除费用标准听证会。举行立法听证会公告发布后，得到了社会各方面的积极回应，报名参加听证会的达4982人。按照“东、中、西部地区都有适当名额，工薪收入较高、较低的行业、职业都有适当名额，代表不同观点的各方都有适当名额的原则”，选出具有广泛代表性的陈述人。听证会从公众陈述人的遴选、陈述人陈述意见、新闻报道等方面都坚持民主、公平、公开、透明的原则。举行听证会在全国人大及其常委会的历史上是第一次，这是推进立法民主化、扩大公民有序参与的重大举措和有益尝试，受到了社会各界的高度评价。
第五，顺应深化改革、促进发展的实践要求，继续注重加强对现行法律的修改和完善。一年来通过的12件法律中，对原有法律全面修订的有3件，对原有法律进行修改的有3件，废止了1件原有法律。随着经济体制改革的不断深化和社会主义市场经济的不断发展，社会情况也在不断变化。为了使法律更好地适应经济社会发展的需要，全国人大常委会把修改法律与制定新法律放在同等重要的位置，对凡是不符合发展需要的法律或者法律中不符合发展需要的条文，本着实事求是的精神，按照急需的、成熟的先改的原则，适时地予以修改，使法律适应实践需要，切实发挥推动和促进改革发展稳定的作用。(完)
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