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只要凭租房合同就可以落户，简直不可想像
云南省红河州公安局副局长吴晓勇的另一个职务多少有些冗长而又拗口：红河州深化户籍管理制度改革促进公民迁徙自由工作领导小组办公室主任。
“这个办公室名称是经过仔细斟酌的，充分体现了我们这次户籍改革的宗旨，就是促进公民迁徙自由权的落实。”吴晓勇告诉《瞭望东方周刊》记者。
吴所说的户籍改革，指的是红河州从2006年1月1日起刚刚实行的一项新决定，这份名为《关于深化户籍管理制度改革，促进公民迁徙自由的决定》中对红河州的户籍管理做出了一些新规定：实行州域范围内的公民迁徙自由；在全州取消非农业人口、农业人口的二元户籍结构；打破城乡居民在就业、教育、医疗、社保等方面的区别对待，逐步落实公民平等待遇……
凭租房合同就能落户
林炳文是红河州户籍改革中一个实实在在的受益者。
3月10日上午，林炳文仅仅凭一纸租房合同就在红河州蒙自县公安局办妥了户口准迁证。随后，林用特快专递把准迁证寄回了福建老家。
“凭准迁证，在老家的公安局办一张迁出证明，我们一家四口就可以在蒙自落户了，就成了名符其实的蒙自县公民。”林炳文兴奋地说。
林炳文今年38岁，老家在福建省平潭县流水镇东美村，林炳文在老家时是一艘运输船的船长。2002年初一个偶然的机会，林炳文来到蒙自县，他发现这里的人早餐一律是两元钱一大碗的米粉，这让他看到了商机。
“随着经济的发展，早上喝牛奶的人肯定会越来越多，所以我便在这里租了一间房子，做了蒙牛牛奶的红河总代理。”林炳文说。
第一年亏本。但2005年，他的销售收入达到了200多万元。
随着市场的开拓和生意的兴旺，林炳文也慢慢喜欢上了蒙自这个地方，“气候也适应了，周围的朋友也多了，就想到要在这里安家落户了。”为了方便，林炳文把妻子和两个孩子也接到了蒙自县，妻子帮他照看生意，孩子在当地的学校上学。
另一个让林炳文想在蒙自落户的原因是，因为他是外地户口，他在蒙自的生活遇到了好多麻烦，“经常有公安来检查暂住证，孩子上学要交借读费，医疗、养老等保险没办法办理，更重要的是，因为我是外来人，当地人和我交往时对我并不是很信任，有时候找当地的朋友借钱也不好借，他们觉得我随时都有可能铺盖一卷离开这里。”
2005年11月10日，红河州下发《关于深化户籍管理制度改革，促进公民迁徙自由的决定》。随后，副州长李保文就此专门发表了电视讲话。
“只要有租房合同就能落户，而且不管以前是农业户口还是城镇户口，门槛已经非常低了，简直不敢想。”林炳文感慨地说。
红河州公安局副局长吴晓勇告诉本刊记者，自从新的户籍制度实施以来，红河州今年1~2月共办理了各类户口迁移5023人，其中州外迁入839人，和去年同比增长40%左右。
彻底打破现行户籍二元结构
蒙自县公安局的政务大厅里热闹非凡。
“都是来咨询和办理户口的，自从新的户籍制度实施以来，我们的工作量增加了一倍。”蒙自县公安局治安大队副大队长山苈丽说。据介绍，在办理迁入的人员中，主要有购房、租房、投亲、签订劳动合同等几个方面。
红河州的新户籍制度规定，州外公民在红河州拥有合法的住所，或到红河州创业、就业的大中专院校毕业生和引进的人才，与用人单位签订了合法的劳动关系合同，或在州外的父母、配偶、子女，只要本人愿意，均可到红河州落户。红河州居民只要具备这些条件，也可在州内自由迁移。
“哪怕是到红河州的私企打工，只要有劳动合同或租房合同，就可以在当地落户。对落户的居民，不收取城市扩容费等任何限制性费用。”吴晓勇进一步解释说。
除此之外，吴晓勇认为，红河州此次户籍改革的另一个亮点是“逐步消除附加在二元户籍结构上的歧视性政策”。
红河州的居民已经感觉到了这些变化。今年新领取户口薄的人都发现，在户口薄的户别一栏内，统一填写为“家庭户口”，而在以前，这里填的是农业户口或非农业户口。
“也就是说，红河州以后再没有农村户口或城镇户口的区别了，统称为‘红河州居民’。”吴晓勇说。
据介绍，为了配合落实这项政策，红河州相关部门还出台了配套文件和规定。
红河州教育局的文件称，在义务教育阶段实行划片招生、就近入学的原则，由当地教育部门统一安排入学，外来创业、就业人员子女的收费标准与当地学生一视同仁。“北京等大城市出现的‘民工子弟学校’等，在红河州不会出现。”红河州教育局负责人解释说，“全州为此免除的‘赞助费’、‘借读费’等至少上千万元。”
“以后红河州招考公务员、事业单位招考工作人员、企业用工等也将不会有户籍限制，州内的居民均有平等参与的权利，针对农村人口和外来人员进城务工的各种限制和收费也全部取消。”吴晓勇介绍说。
红河州民政局副局长罗光禄告诉《瞭望东方周刊》记者，民政局已根据州委州政府的有关户籍改革精神，出台了具体的措施，尤其是在社会保障方面，逐步达到农村和城镇一个标准，“我们现阶段已经开始建立农村部分特困居民最低生活保障制度。”据介绍，仅最低生活保障一项，红河州就为这些“原农业户口”的居民预备了1000万元。
红河州此次户籍改革还将为失地农民设立养老保险制度，所有在城镇工作的“原农村户口”人员将平等享受医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和独生子女奖励等项目。
不仅重要也很必要
“红河州有农村富余劳动力83万人，加快农村富余劳动力向非农领域和城镇转移，促进城乡统筹发展，这是红河州目前急需解决的一个问题。现有的户籍管理制度，导致公民待遇不公平，产生了许多歧视性的政策规定，加剧了城乡分割，阻碍了人力资源等要素的充分流动。”红河州委副书记张智泽告诉《瞭望东方周刊》记者。张同时兼任此次户籍改革领导小组组长。
他吴晓勇介绍说，红河州各市县近年来针对户籍管理制度存在的诸多问题，做了一些尝试性的改革，并取得了一定的成效，如开远市规定凡在城镇从事个体经济的外来人员，只要提供三年以上的租房协议和工商营业执照，本人和直系亲属均可申请落户；对学龄前儿童或未成年子女除随父随母落户政策，蒙自县放宽到未婚子女均可申请随父随母落户；弥勒县则放宽到可申请到爷爷奶奶或外公外婆居住地落户，“但都没有从根本上触及现行户籍管理制度的核心。”
2005年7月，红河州成立专门的课题组，进行了三个多月的调研，数易其稿，终于形成了关于户籍改革的初稿。
云南省社会科学院哲学所副所长，同时也是此次课题组首席专家的黄晓军教授表示，“从大的方面来看，我国改革开放20多年来，社会主义市场经济体制已经确定并逐步完善，在市场经济不断发展和繁荣的现实条件下，经济体制的障碍已经消除，限制公民迁徙自由的理论基础和历史条件已经不复存在。因此，这些直接导致公民不能自由迁徙的主要因素已经消失，为户籍改革提供了非常充分的条件。加上目前的户籍管理制度存在城乡居民待遇不同、剥夺进城农村居民的基本权利、阻碍了劳动力资源的市场化配置等问题，也使改革刻不容缓。”
红河州系哈尼族彝族自治州，位于云南省南部，总人口406万，农业人口逾80%，所辖13个县市中，有6个县为国家级贫困县。“做大蒙自，做强两市”是红河州近年来发展的主要目标，蒙自县是红河州府的所在地，“两市”指离蒙自较近的个旧和开远。
红河州政府副州长李保文介绍说，红河州93%的农村人口居住在山区，人均耕地不到一亩，“山区的生态环境十分脆弱，脆弱的生态环境承载着不可承载的人口压力，如果不把大量的农民集中到条件较好的城镇，是无法脱贫致富的。”
而另一方面，红河州城市化虽然在快速发展，但总体上还是显得人气不足。以红河州府所在地蒙自县为例，县城常住人口为12.39万人，仅占全县常住总人口数的37.85%。
“当前，社会主义市场经济体制已经初步建立，现行户籍管理制度赖以存在的社会基础大部分已经消失，另外随着统筹城乡发展、推进经济建设和政治建设等对现行户籍管理制度产生了强有力的冲击，这为深化户籍改革创造了一定的条件和基础。”李保文说，“消除户籍管理的歧视性政策，促进农村富余劳动力向城镇转移，对于建设社会主义新农村是重要的，也是必要的。”
红河州委副书记张智泽说，“中国实际上在1954年宪法中就规定了‘中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由’，但在现实操作中并未实现。红河州的户籍改革就是要实现‘公民平等待遇，促进公民自由迁徙’。”
将从根本上解决“三农”问题
作为主管治安工作的公安局副局长来说，吴晓勇是此次户籍改革的坚决拥护者，“红河州有20余万‘人户分离’人口，给管理造成了很大的难度。”
吴晓勇称，近年来全国各地的“两抢一盗”案件高发，作案者中，有60%是流动人口中的困难群体，“他们在城市里受到不平等的待遇，必然导致心理失衡。”
“你有他有我没有，腰里别个小斧头，该出手时就出手”，这个在城市部分流动人口中流传的顺口溜，让吴晓勇心生忧患，“必须加强这些人的管理，并且让他们享受到应有的公民待遇，为他们找到合适的工作创造一个良好的环境和基础。”
“红河的户籍制度改革，本质上是打破人才的行政性分割管理，打破本地人和外地人的分别。”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授分析说，“在传统管理模式中，很多福利政策、教育政策都与户籍相联系，牵一发而动全身，因此全国对户籍管理改革都采取了非常谨慎的态度，在红河等比较小的局部进行改革试点，改革成本比较小，有可能做成在全国具有示范意义的试点。”
黄晓军教授介绍说，红河州此次户籍改革在具体的实施意见中有三大突破：一是“只要居民本人愿意，均可在就业地或实际居住地登记户籍”，这在全国还没有类似前例；二是“大中专院校毕业生和引进的人才，只要与用人单位签订了合法的劳动关系合同，本人自愿，可按国家户口迁移规定和公安机关的有关规定办理到红河州登记落户”；三是提出“逐步建立农村居民最低生活保障制度”，这是最大的一个突破，以前的最低生活保障制度只针对城里的下岗、失业人员，对于中国农村社会保障制度具有变革性的意义。
“红河州的户籍改革最重要的意义在于它将从根本上解决三农问题”，黄晓军教授说，“现行的户籍制度是计划经济体制的产物，同现在实行的社会主义市场经济体制很不适应，要统筹城乡社会发展，要解决‘三农’问题，要从根本上解决农民工问题，就一定要改革现行的户籍制度，而红河州的户籍制度改革正是顺应了这一趋势。”
另外，红河州的改革从法律上也符合宪法授予公民自由迁徙的权利，是实现身份平等的要求，也是中国社会进步的表现。同时，如果严格按照此次户籍制度改革的要求，那么也将割断一些政府部门与户籍制度的利益联系，恢复其作为调解人的角色，会促使公共服务过程公开化，对于制约公共权力的滥用也有不可小视的作用。
在改革中进步
蒙自县公安局东城派出所所长秦永生在接受《瞭望东方周刊》采访时，就遇到了一个工作上的难题。一位外来打工者想要在蒙自县办一张摩托车驾驶证，但办驾驶证需要有当地的户口或者暂住证，这位外来打工者并不准备在当地落户，而暂住证在新的户籍制度实施以来已经停止办理。
“一些配套的措施还不完善。”秦永生说。另一个让秦永生目前感到有些棘手的事情是，因为户籍工作量的大幅增加，警力出现严重不足。
对此，此次改革的总负责人、红河州委副书记张智泽早有预料，“改革中，肯定会遇到许多困难和问题，如果这些问题不能及时克服和解决，将会导致改革停滞不前甚至半途而废。我们就是要一边改革一边解决问题。”
2005年10月25日，公安部副部长刘金国在中央综治委2005年第二次全体会议上称，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，并将逐步放宽大中城市户口迁移限制。
“户籍改革不是简单的‘户口本’改革，它涉及的就业、医疗、教育、福利等方面的一系列问题才是改革的难点所在，需要政府真正下力气进行整体改革，从财政投入、政府部门协调配合等方面统一部署，防止在执行过程中出现打折扣、变相、走样。”云南省社科院哲学所副所长黄晓军教授说。
正因为没有配套改革，郑州、济南、江苏等地都曾有过户改受阻的报道。报道称，郑州规划让市区人口在2020年达到500万的规模，20年增加300万人，但两年之内涌入的大量外来人口给郑州的交通、教育、社保等公共资源造成了极大的压力，后来不得不“叫停”。
红河州民政局副局长罗光禄就遇到了难题，按户籍改革的方案，红河州约有10万人应该享受农村低保，“以红河州自身的财力，是没办法解决的。目前我们正在争取中央与省里的支持。”
而此次户籍改革带给红河州教育局的压力是显而易见的，该局一位负责人说，就红河州的教育资源状况来看，师资和教学设施明显不足，特别是北部市县中小学压力较大，而南部各县每年都会有一大批中小学生到北部县市求学，“上学难的问题肯定会出现。”
张智泽坦承，在国家大政策没有改变之前，财政资金、社会资源等不能满足需要时，公民享有平等待遇只能采取循序渐进的办法解决，“红河州虽然取消了人口的性质划分，但公民的平等待遇还不能一步到位。”
一个非常具体的事情是，红河州户籍改革后，警方虽然建立了新的户籍管理系统，但旧的管理系统仍然需要运行，对上报省里及中央的人口数据，仍然按以前的农业人口和非农业人口进行划分。
2月22日，在国新办举行新闻发布会上，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文说，户籍制度的改革涉及到各个地区很多不同的情况，将会逐步推进。
中国现当代户籍制度的变迁
●民国时期：从德国移植，消除了传统户籍制度中对人口迁徙的严格控制。
●新中国成立初期：对人口迁徙管束较为粗放，表现为：外来人口进入城市很容易，3天内到有关部门登记暂住户口，居住时期超3个月，就可申报常住户口。
●1958年1月，颁布《中华人民共和国户口登记条例》，提出“随母落户”原则；公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或城市户口登记证明以及城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。
●1984年，中共中央一号文件，允许务工、经商、办服装业的农民自带口粮在城镇落户；继而国务院又发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，准予落常住户口。
●1985年，公安部《关于城镇暂住人口的管理暂行规定》，加强“流动人口管理”，并发布《中华人民共和国居民身份证条例》。
●1994年，取消户口按商品粮为标准划分为农业和非农业户口的“二元结构”，而以居住地和职业划分为农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理。
●1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，包括指导性意见：随父随母自愿；分居夫妻放宽；退休老人返回原单位或原籍挂靠配偶子女户口；在城市投资、兴办实业、购买商品房并居住一定年限者准予落户。-
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