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二、集中政治体制模式的结构框架
根据以上功能需要，我们选择什么样的政治体制框架呢？
(一)一党执政制
二次世界大战后，有的发展中国家在独立不久采用西方民主制，宪法中大多有结党自由、政党平等的规定。但在实际的社会生活中，若干政党存在，往往是一个大党处于主导地位，其他小党处于次要位置；也有的发展中国家实行一党执政制。为什么在发展中国家会存在一党制或一党优势，主要两个原因：第一，一党制或一党优势有利于国家的统一和整合；第二，对于经济和社会发展来说，一党制或一党优势有利于有效地动员全国的人力、物力和财力。(注释：周天勇：《新发展经济学》，经济科学出版社2001年版。)一些实行多党竞政制的发展中国家，重大经济决策运作时间太长，多党竞政的成本太大；甚至各自政党拥有自己的武装力量，相互对立，社会各利益集团、各阶层之间的磨擦和内耗加大，往往造成国家的分裂。
就中国来看，在一个三十年左右，甚至更长的体制和结构转型过程中，还是要实行中国共产党一党领导和执政制度。建立中华人民共和国后的许多年中，虽然中国共产党在领导全国人民进行社会主义建设时，发生过诸多的失误，与同期的一些实行资本主义制度的发展中国家和地区相比，我们经济发展落后了许多。但是，我们较好地解决了民族问题，维护了民族团结；虽然在很长的一个时期中党的中心工作不明确，但是也领导全国人民进行经济建设，初步形成了自己的工业体系和城市、交通等社会资本体系；1978年以来中国共产党自己纠正了思想路线上的错误，以经济建设为中心，实行改革开放，20多年来的经济成长和经济成就有目共睹；从祖国统一来看，香港和澳门顺利回归，国家在国际事务中的地位也逐年提高。事实求是地讲，没有中国共产党的领导，不可能取得这样的成就。
从以后政党格局的改革看，不论是壮大其他现有的党派，还是建立新的党，或者是分解目前的中国共产党，想形成两党轮流执政，还是多党竞争执政，政治成本都相当高昂，风险也相当大。由于人口众多，幅员辽阔，多民族国家，多党利益无法统一协调时，国家分裂的可能性都很大。在农村社会向城市社会、农牧业经济向工商业经济转型，需要强有力的中央较集权政治控制的时候，如果政治上一盘散沙，以二元结构转型为中心的经济发展也将受到挫折。
因此，为了保证在经济发展的特殊时期获得一个稳定的政治和社会环境，保证政治上的集中和统一性，应当坚持中国共产党对军队、人民代表大会、政府、政治协商、两院等方面的领导。坚持中国共产党的执政地位。
(二)改进党的领导和执政方式
中国共产党要以法执政，以法治国。党的领导的组织要以现代政治体制的形式存在。要社区化、协会化、公司化。也就是说，要以合乎宪法和法律的形式从事领导工作。在以经济建设为中心的新的历史时期，实现党的领导必须改变包办一切的方式，而代之以新的方式。主要是：1、制定正确的路线方针、政策等，为国家机关的活动奠定政治基础，确立政治方向和目标，并经过法定程序变为国家的法律、法规等。2、通过充分发挥国家政权、司法、行政机关以及经济、文化组织和人民团体的作用，实行党的领导。邓小平指出：“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。……政府工作加强了，党的领导也加强了。”(注释：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版第339—340页。) 3、指导国家机关中党的组织的活动，发挥党员的模范作用，贯彻落实党的主张。4、通过培养、选拔和推荐大批党的优秀干部担任国家机关的重要职务。5、做好人民群众的思想政治工作，教育和动员人民群众从事社会主义建设，实践党的主张。6、监督国家机关的活动，并保证其在国家政治生活中的独立地位和自主性。(注释：王宗廷：“依法治国：我党治国方式的转变”，《江汉论坛》2000年第7期。)
中国共产党以现代政治体制的形式进入人大、政府和两院，并以法执政。从党对人大的领导看，中国共产党作为人大中的惟一执政党，应当在人大中设立中国共产党党团。中国共产党党团作为中央(执行)委员会的特别直属党组织，接受党中央委员会的政治、思想和组织领导。从党对政府的领导看，对重大的社会和经济发展战略建议，讨论和通过影响经济和社会发展的一些重大决策，向人大和政府考核、推荐政府和政府部门的领导干部，对领导干部进行党纪监督等等。从党和两院的关系看，其体制改革应当充分体现以下原则：(1)国家法律至上原则；(2)司法独立原则；(3)党纲、党章、党纪、“党法”、党规制约原则；(4)党管干部原则；(5)党不具体干涉司法工作原则；(6)党性与人民性的高度结合原则。
中国共产党以现代企业组织的形式融入国有和国有控股企业。对经济发展影响最大的是党对国有企业的领导方式。党在国有和国有控股企业中的领导，一要成本最低，二要讲求效率。过去党对国有和国有控企业的领导，从企业外部看，管人与管事和管资产相分离，从企业内部看，党组织与企业治理结构相分离，由于企业中党管干部，而董事长和总经理管事、管效益，实事求是地讲，内耗较大，磨擦成本相当高。成为许多国有企业效益低下的重要原因之一。
建立新的国有资产管理体制，从企业的外部实现了管人、管事和管资产的统一。但是，就党对国有企业的领导看，并没有在企业内部实现管人、管事和管资产的统一。因此，党对国有企业的领导方式还需要进一步改革：1、国资委、资产控股公司、资产经营公司对下属独资和控股企业的企业领导下管一级，只任命董事长一人，并由董事长兼党委书记；2、由企业董事长兼党委书记选择并推荐总经理，报上级有关部门备案，董事会成员由股东大会选举，企业中的总会计师、总经济师、总工程师等不再纳入党管干部的范围；3、经理班子实行总经理组阁制，副手不再由上级任命，实行总经理提名，董事长同意制，并不再纳入党管干部的范围；4、视体制的不同，监事会主席，或者财务总监，实行上一级委派制；5、国资委有关部门建立全国企业家档案，在下一级资产控股公司和经营公司选择董事长或者经理人时，可以在人才库中选择。
企业中的党的组织以现代企业的形式融入企业之中，以合乎公司法的形式体现党的领导。改革过去党组织和企业组织为两个板块分离的状况，并使党对企业的领导体制成本最低、效率提高，减少党企之间的内耗和磨擦成本。1、董事长兼书记，应为企业的法人，改变过去董事长和书记分设、书记管人管大事、董事长干事但无法选人、出了问题法人负责而书记不负责的不合理局面；2、纪检委、党委办公室、组织部、宣传部、统战部、共青团、妇联等等，与公司中的监事会、董事长办公室、人力资源部、广告策划部等等合并；3、由于实行党管干部原则，并且管人、管事和管资产统一，国有和国有控股企业党的领导关系，实行国资委—资产控股公司—资产经营公司—企业的隶属体制，取消属地化管理；4、由于党以公司治理结构的形式进入国有和国有控股企业之中，董事长兼书记，工会如果接受企业系统党的领导，则工会实际上会成为企业的依附；由于企业职工为属地居民，工会应当相对独立，并属地化接受当地工会和党委的领导，行使维护职工合法权益等方面的职能。
(三)坚持党对新闻工作的领导和新闻体制改革
坚持党对新闻工作的领导。新闻体系是一国政治体制的一个重要组成部分。在市场经济发育和发展成熟、进入发达国家发展阶段、人们生活已经十分富裕的格局下，精神生活的享受已经成为居民的重要消费组成部分，新闻自由十分重要；并且由于人们文化素质的提高，使得人们对新闻有鉴别力，新闻活动有秩序地进行。在二元结构转型和经济体制转型过程中，要一个发挥什么样功能的新闻体系，是需要慎重对待的一个重大问题。如果在一个文化和民主素质还与发达国家水平有一定差距的国家里，片面地强调新闻自由，可能会形成舆论上的混乱，不利于政治上集中控制的态势下稳定地完成社会和经济体制的两个转型。因此，党对新闻的领导和控制，是社会和经济体制稳定转型的需要，是适当集中政治体制的一个重要组成部分。
比如，以法对新闻舆论进行领导和监督，打击新闻腐败和造假冒新闻等，防止邪教、分裂组织、极端宗教、国外图谋不轨的势力等等利用新闻来从事不利于社会稳定和经济发展的活动，禁止不良新闻危害青少年和社会风气等等。
可能较为重要的是党要领导、规范、引导新闻舆论界，努力转变党对新闻的领导方式，使新闻体系为振奋精神、调动全体人民积极性建设繁荣富强的国家服务，为形成一个良好秩序、讲求信用、尊老扶幼、扶正压邪、民族团结、解困济贫、善于学习、创业奋斗、勤奋工作、家庭和睦、尊师重教等等的社会服务。
但是，并不是说，新闻体制和宣传方式不需要改革，其也需要在党的领导下进行改革和调整：电视、广播、报纸等媒体，从其各级会议、领导新闻转变为反映群众生活、群众关心和关注的新闻；改变几乎全部报道政绩新闻的格局，加大对党政司法机构中一些人员和单位为个人和部门利益而不作为，甚至损害公共利益的监督；形式主义的宣传、枯燥的说教，转变为群众喜闻乐见、说理感人的形式；从一些假大空虚吹新闻，转向实际平凡的老百姓喜闻乐见的生活；从反映较慢、时滞较长的旧闻，变成反应灵敏、及时报道的新闻；从各种报刊杂志强制性订阅、行政性摊派，新闻行政性经营，是企业和农民的负担，改变为走向市场，企业化经营，让老百姓喜欢和自愿消费；学术研究百家争鸣、百花齐放，将学术上研究和讨论，特别是对党和国家某一大政方针、经济政策、法律法规等等的研究和讨论，甚至是一些不同的意见，与所谓的不与党在政治上保持一致区别开来，将学术刊物和新闻媒体区别开来。如果因为强调党的领导，而将新闻办成百姓不喜欢的新闻，则就失去党在转型时期领导和控制新闻的意义，甚至结果会和目的相反。
总之，在二元社会和经济体制转型期间，需要建立一个适度集中的，中国共产党领导下的，并充分发扬人民民主意愿的政治体制。
从经济发展角度看究竟要改革哪些政治体制
那么，是不是政治体制就不需要改革了呢？不是。一些既阻碍经济发展，又容易产生腐败并引起人民群众不满的政治体制需要坚决改革，在适度集中政治体制下，也要坚决建立和发展扩大人民民主的政治体制。也即在从水平很低的小康社会向较为富裕的小康社会转变，从发展中国家向中低等发达国家迈进时，政治体制改革首先要着眼于为经济发展服务、其次为抑制腐败和扩大人民民主，并且将促进经济发展的政治体制改革与抑制腐败和扩大人民民主结合起来。从目前和未来看，有这样以下重大的与经济发展和政治文明有关的政治体制改革问题需要探讨。
一、建立公共服务和公共管理型的政府
改革政府机构，转变政府职能，建立公共服务型和公共管理型的政府。我们过去的政府是一个计划集中管理、生产建设取向、行政命令式的政府。改革开放以来，虽然计划经济体制向市场经济体制转变，政府机构也进行了几次改革，但是，各级政府生产建设取向、包揽一切事务、行政审批特征等色彩仍然很浓，甚至行政审批越来越多、越来越滥。这样，人民群众感觉到政府不是人民的服务机关，而是管人民群众的权威机关；许多机构凭借法律法规方面的审批、收费、许可等等设置，谋取部门、小集团和个人利益；政府的各种限制越来越多、办事越来越难，主要是注册企业、投资企业、兴办工厂处处受到审批和干扰，就业难的一个很重要原因就是政府对企业的审批和收费太多，使就业机构会很难扩张；虽然中央和地方各级党政领导很急，就业已经危及到社会的安定，但是，在政府的各个部门中，恨不得多设审批、多管事、多收费，多许可、中小企业很难发展起来。有报道将其称之为国家权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式和环节复杂化。(注释：陈挺：“2800多家客商‘外逃’，保定痛改行政审批制度”，《21世纪经济报道》2003年4月14日。)中国就业不足、社会不稳定的根源，除了历史上的发展个体私营经济不够以外，最重要的原因是政府各部门的审批和收费。导致社会不稳定、危害国家安危的，将是这些制造“工作”的政府各有关部门。如果不予坚决改革，就业不能扩大、人民不能安居乐业，国家将会葬送这些部门的审批、许可和收费之中。而且人民不仅因得不到较为充分就业对社会不满，也会对因政府各部门审批收费形成的腐败强烈不满。
为了加强“管理”，政府的部门和机构越来越多，政府吃皇粮的也越来越多，人民负担的用于社会管理的成本越来越高，但是效率也越来越低。门难进、脸难看、事难办的现象到处可见。一个企业注册，办完各种手续，少则需要两三个月，多可达半年甚至八、九个月；一个投资项目，从报请到批准开工，需要一年，甚至几年的时间，要跑几十个部门，去几百甚至上千次机关，盖100多个到200多个章。投资和企业在这期间，需要支付的直接成本和机会成本都很高。某种程度上，如果政府的这些有关的体制不改革，而且还越来越强化，政府实际已经成了阻碍经济正常发展的障碍。
因此，要考虑政府体制的改革，职能的转变，将行政命令型的政府、将审批收费型的政府，转变为公共服务和公共管理型的政府。减少政府的机构、精简政府吃皇粮的人员，让人民纳税负担一个合理规模的政府，不要再在税外巧立各种名目进行审批、许可和收费的规定，以此来收费和谋取政府、政府各部门、各部门中小机构、个人的利益。
政府是干什么的？是搞生产建设的吗，还是进行公共服务和公共管理的。取向不同，其结构和功能也是不一样的。虽然中央指出，执政的第一要务是发展经济，但是不能由党和政府直接去发展经济，而是由党和政府以战略、方针、法律、法规、政策等方式，引导投资者、企业、劳动者去创业、投资、经营，推进经济的发展。政府如果是一个生产建设型的政府，它将会包办一切，它会自己去办企业，它会去干预银行，它会轻视居民就业、社会保障、生态环境、教育、卫生、社会治安等等这些与人民生活息息相关的问题。它就不是一个为民的政府，而是一个以生产建设为主要目的政府。比如，它可以修筑几条路，修一些大广场，搞几个大企业，把城市搞得很漂亮，但是，劳动者上哪里去就业呢？因此，公共服务和公共管理型的政府，实际本质上是为民的政府。
二、县和县以下政权体制改革
进行县和县以下政权体制的改革，减少机构、精简人员，主要目的是减轻县和县以下企业和农民的税费负担。县和县以下的政治体制存在着许多问题。主要是：吃皇粮的规模太大，政治成本太高，农民和企业的供养负担太重；企业和农民负担越重，经济发展中的纳税费源越少，企业和农民的负担越重，形成供养负担与经济发展难的恶性循环；由于机构过多，行政效率越来越低，部门、机构和工作人员通过制定本级行政规定和利用上级法律法规寻租行为越来越严重。负债也越来越重，估计全国平均村一级平均可能欠债50万元，乡一级可能欠债500万元，县一级平均可能欠债1.5亿左右，这样村级欠债3700亿，乡级欠债2150亿，县级欠债4100亿左右，全国村乡县行政欠债总计可能达1万亿左右，如果任其机构人员膨胀下去，农民和企业负担不了，只能借债度日，日积月累，将会发生村乡县大规模的债务危机。
随着城市化趋势，可能未来30年后，只有20%左右的人口在农村生活，是继续膨胀以村乡县农业特点的政治体制，还是要加强以城镇和城市为特征的政权体制？这是我们在考虑政治体制改革，设计我们治理国家的体制时需要考虑的一个战略性的问题。你强化村、乡政权，可是农业劳动力、青壮年、有知识的农民向城市转移，在一个过渡时期，可能较多的老人妇女儿童，再过一个时期，农业和乡村人口可能会大规模减少，所以我们不能以未来静止不动的假设来建立县和县以下的政权体制。今天，将村乡县政权搞得规模过大，明天随着城市化就是分流、改革、精简的沉重负担。从中国古代和建国以前的近代史来看，没有乡一级政权，县一级政权的规模也很小；从世界各国的政权构架来看，大多数国家也没有乡这一级政权。加上县和县以下目前政权体制的诸多问题，考虑未来的城市化趋势，我们不得不问，有必要设一个乡一级政权吗，有必要将县一级政权规模搞得很大吗？也许有人提出，如果没有乡一级政权，基层社会会如何如何。但是，国外一些国家是怎样管理他们的基层的呢，中国古代政权是样管理他们的基层的呢？政权体制是不是需要考虑农民和企业的负担，是不是需要考虑这种政权体制的成本？
村乡县级政治体制的膨胀，来自于中国“政治体制设置的上下对口”原则、各级领导的“加强管理、组织落实”治理理念和“党委、政府、人大、政协、纪检等对应”的要求。中国目前的政治体制要求上下对口原则，于是上面多个委办、多个处室，下面一堆机构、一群官员、一堆冗员，县里麻雀虽小、五脏俱全，乡里六办七科八股九站十所、什么都有。有的西部的一个五、六万人的农牧业县，基本上没有多少工商业，但是，各种政府机构如经贸委、工业局、科技局、商委等等，一应俱全，应有尽有。上下对口，下面可以以对口的机构去上面要经费，上面可以到下面对口的机构去下乡，有接待的人，有向上跑项目、跑钱、跑审批的人，上下都受益，就是国家要付出大量的经费来满足上下对口。
常常听到这样的例子，即某一个行业，或者某一个地区，发生了一些问题，报告给上级领导，并认为如要解决问题就要加强管理，而要加强管理则要组织落实。许多提建议的学者也这样看。于是要搞好某一工作，加强某一方面的管理，就要组织落实，就要设立新的部门和机构，或者设立新的办公室。于是各类部门和机构越来越多，动则是科级、处级、局级、部级，于是吃皇粮的、当官的也就越来越多了。需要我们反思的是，加强管理，如果没有组织落实，用其他的办法是不是也可以达到目的。比如，不增加吃皇粮人员和官员职数，不设郑州“馒头办”之类的机构，而是通过加强教育、法制，建立游戏规则，发挥市场的调节作用，形成民间自治自律性的组织等途径，实现社会的管理和秩序。
而“党委、政府、人大、政协、纪检等对应”的要求，使得一个几万人的西部县，使得乡镇，也要五大班子俱全，同级干部职数越设越多。
村一级组织，一定要自治，把农民负担的村委人员限定在3人范围之内。县一级政权一定要精简，不能按照上下对口的原则设立县级政权的各种机构。乡一级政权是取消，是改良，还是撤并成镇后派驻镇公所，需要深入进行研究。从中国古代的政权设置和国外许多国家政权的架构来看，从未来中国城市化趋势和不改给发展带来的危机看，乡镇一级政府没有必要设置，应当在撤并的基础上有精干的派出机构即可。并且要限制派出机构的规模。
从国外许多国家的政权分级来看，实行的是三级政权体制。目前，我国的政权分层已经扩张到五级政权体制。是实行三级政权体制，即中央、省、县分层，还是保留五级分层体制而不改革，还是进行一定的改革。(注释：贾康：“县乡财政如何走出困境”，《决策咨询》2002年第4期。)这是不同的思路。我们认为，就长远来看，如果文化素质提高、法制观念增强，公民民间组织发育和完善，政权分层改革的最终目标应当是三级体制。而目前的政权分层过多的体制，已经形成了财政日趋紧张、农民和企业负担日益加重、几乎所有的钱都吃了皇粮，如不坚决改革，将危及到政权的稳固。但是，不可能一步改革到位到三级政权体制。
现在的争论是取消地级政权，还是取消乡级政权？对此需要进行比较研究，拿出地级政权改革的方案和乡级政权改革的方案，比较两种方案的成本、风险、收益和难易程度。我们认为，应当将目前的五级政权体制，在未来的二、三十年中先改革为四级政权体制，取消乡镇一级政权设置。进行乡镇合并，对镇派出镇公所。
县和县以下政治体制的设置，一定要社会事务与行政成本进行计算，纳税税源与企业及农民负担进行权衡，行政费用的投入与经济发展的收益相比较。如果所费的行政费用太高，并且限制了经济发展，即使管得很细或者很好，从经济上讲也是一种愚蠢的办法和笨重的体制，从长期看，对经济发展无疑是有害的。
关键的是，怎样消肿，需要有多种方案进行比较和衡量，尽量选择市场经济的办法，鼓励人们去创业，去自我就业，国家可能要有一定的政策，付出一定的养老医疗保障等代价，还需要与人员分流、债务处理相联系，并与土地制度改革挂钩，使村乡县政治体制顺利消肿。
在方案的设计上，要注重乡级政权体制改革时的阶段性和政权的连续性。在取消乡镇一级政权后，对于乡村社会的管理，比如防止村霸和黑体恶势力出现，维护乡村的社会治安，一些修路、打井、清洁公益事业等等，需要建立自治组织和政府精干的巡回和派出机构来治理。
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