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国务院有关部门负责人就《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》有关问题答记者问
日前，国务院对1991年颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(以下简称现行条例)作了全面修订，新的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(以下简称新条例)将于2006年9月1日起正式施行。为准确理解新条例立法精神，近日，记者就相关问题采访了国家发展改革委、水利部、国务院法制办等有关部门负责人。
问：为什么要对现行条例进行修订？
答：大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置，关系到全国广大移民的切身利益，关系到经济发展和社会稳定，党中央、国务院历来高度重视移民工作，先后出台了一系列政策措施。现行条例施行十多年来，对规范征地补偿和移民安置工作、促进水利水电工程建设发挥了积极的作用。
十六大以来，党中央、国务院就解决“三农”问题、统筹城乡发展、建设和谐社会等作出了一系列重大战略决策，这对大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作提出了新的更高的要求。在这种形势下，1991年制定的现行条例暴露出补偿补助标准偏低、移民安置程序不够规范等问题。为了给新时期的移民工作提供有效的法律保障，切实维护移民合法权益，水利部会同有关部门在认真总结实践经验的基础上，根据土地管理法和水法有关规定，起草了现行条例的修订草案，报请国务院审批。法制办在修改审查工作中，坚持保护移民合法权益、维护社会稳定、落实科学发展观的指导思想，先后五次征求了有关部门和省级人民政府意见，多次到地方调研，在此基础上，会同有关部门对修订草案进行了反复的研究、协调和修改，报国务院常务会议讨论通过。
新条例共8章63条，从保护移民合法权益、维护社会稳定的原则出发，明确了移民工作管理体制，强化了移民安置规划的法律地位，特别是对征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准、移民安置的程序和方式、水库移民后期扶持制度以及移民工作的监督管理等问题作了比较全面的规定。
问：新条例对补偿补助问题作了哪些规定？
答：征地补偿和移民安置补助是移民工作的关键环节，建立科学合理的补偿补助制度，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要体现。针对目前水利水电工程建设补偿补助标准偏低、范围偏小、标准不统一等问题，按照中央在“三农”问题上“多予、少取、放活”的基本方针，新条例对补偿补助作了以下规定：
1、提高并统一征收耕地的补偿补助标准。新条例规定，大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍，如果按照16倍的标准补偿补助，仍不能使移民保持原有生活水平的，经项目审批或者核准部门同意，可以进一步提高标准，即绝大部分水利水电工程移民今后都是统一按照16倍的标准进行补偿补助。这样规定的主要考虑在于：一是，1999年修订施行的土地管理法规定，建设征收耕地的，土地补偿费标准为耕地被征收前三年平均年产值的6至10倍，安置补助费标准为耕地被征收前三年平均年产值的4至6倍，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省级人民政府批准，还可以增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费总和最高不得超过30倍。土地管理法的修订，加上经济社会的发展使高速公路、商品房开发等建设项目的征地补偿补助标准有了较大幅度的提高，与之相比，现行条例规定的补偿补助标准偏低。二是，由于现行条例没有规定统一的补偿补助标准，实践中出现了一个工程一个补偿补助标准的问题，甚至同一地区、同一项目补偿补助标准也不统一，引发移民攀比心理，影响了工程建设的顺利进行和社会稳定。三是，在南水北调工程等建设征地中，已经采用了16倍的补偿补助标准，实践证明效果较好，移民基本满意。新条例按照土地管理法规定的上限提高并统一了补偿补助标准，既有利于维护移民利益，也有利于解决现实中补偿补助不平衡的问题，是对实践成功经验的总结，充分体现了党和政府对移民利益的关心与照顾。
对于征收耕地以外其他土地的补偿补助标准以及被征收土地上零星树木、青苗的补偿标准，新条例授权按照工程所在省、自治区、直辖市的规定执行。
2、适当扩大对移民财产的补偿补助范围。根据近几年一些地方移民工作试点的经验，新条例规定：一是，被征收土地上的附着建筑物，按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。二是，移民远迁后，在水库周边淹没线以上属于移民个人所有的零星树木、房屋等，由于不在工程占地范围内，按照现行条例是不予补偿的，但考虑到移民不可能将这些财产带走，新条例将其也纳入了补偿范围。三是，对于补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民，还要给予适当补助。
3、落实补偿补助资金来源，规范补偿补助资金的发放。实践中补偿补助资金来源和发放制度不够规范，个别工程将土地补偿费直接发给移民个人，导致移民土地补偿费用完后生活无着，个别工程在移民个人财产补偿费发放中环节过多，克扣、挪用现象严重，甚至拖欠补偿补助资金。为了兼顾移民现实利益与长远利益，新条例规定：一是，为了确保补偿补助制度落到实处，征地补偿和移民安置资金列入工程概算。二是，搬迁费以及移民个人房屋和附属建筑物、个人所有的零星树木、青苗、农副业设施等个人财产补偿费，由移民区县级人民政府直接全额兑付给移民。三是，土地补偿费、安置补助费，由安置区县级人民政府与承担安置任务的村民委员会等签订协议，按照妥善安排移民生产生活的原则，落实资金的发放。
问：新条例对安置问题作了哪些规定？
答：科学、规范的安置工作是维护移民合法权益、保障工程建设顺利进行的重要前提，按照提高移民工作效能、创新工作方式、增强工作透明度的指导思想，在总结实践经验的基础上，新条例作了以下规定：
1、规范移民安置规划的编制程序，强化移民安置规划的法律地位。大中型水利水电工程涉及的范围广、移民数量大，因此，对移民安置工作进行科学规划并认真执行是至关重要的。但是，在实践中，一些工程由于对移民安置没有编制规划，或者规划编制不科学、执行不严格等原因，致使移民安置工作难以开展，遗留问题多，甚至需要进行二次搬迁。为解决这些问题，新条例规定：一是，建设大中型水利水电工程必须编制移民安置规划，经省级移民管理机构或者国务院移民管理机构审核后，与项目可行性研究报告、项目申请报告一并报请审批(核准)。为提高移民安置规划的科学性，新条例还对编制规划的指导思想、应当遵循的基本原则和程序等作了详细规定。二是，经批准的移民安置规划应当严格执行，不得随意调整或者修改；未编制规划或者规划未经审核的，不得批准项目开工建设，不得为其办理用地等有关手续；按照规划必须搬迁的移民，无正当理由不得拖延或者拒迁，已经安置的移民不得返迁。三是，移民安置达到阶段性目标和移民安置工作完毕后，省级人民政府或者国务院移民管理机构应当组织有关单位进行验收，移民安置未经验收或者验收不合格的，不得对工程进行阶段性验收和竣工验收。
2、创新移民安置工作方式，规范移民安置资金的支付程序。鉴于目前移民工作中政府、项目法人、移民之间权责关系不够清晰，移民资金使用不够规范等问题，为了提高工作效能、减少争议、保护移民合法权益，在总结实践经验的基础上，新条例规定：一是，项目法人应当根据移民安置规划，与移民区和移民安置区所在的省级人民政府或者市、县人民政府签订移民安置协议；签订协议的省级、地市级人民政府还可以与下一级人民政府签订移民安置协议，明确各自权责关系。二是，签订协议的地方人民政府应当根据移民安置规划，在与项目法人充分协商的基础上，组织编制并下达本行政区域移民安置年度计划，项目法人应当按照年度计划以及安置进度，将资金支付给与其签订协议的地方人民政府，由安置区人民政府统一用于安排移民生产生活。
3、明确移民安置形式，加强安置资金的使用管理。根据实践中农村移民在本县集中安置、在本县分散安置、在省内跨县安置或者跨省安置、自愿投亲靠友等几种不同的安置形式，新条例规定：一是，农村移民在本县通过新开发土地或者调剂土地集中安置的，县级人民政府应当将土地补偿费、安置补助费和集体财产补偿费直接全额兑付给该村集体经济组织或者村民委员会。二是，农村移民分散安置到本县其他村的，应当由移民安置村与县级人民政府签订协议，按照协议兑付土地补偿费、安置补助费。三是，农村移民在本省跨县或者跨省安置的，项目法人或者移民区地方人民政府应当及时将资金交给移民安置区地方人民政府，由安置区人民政府统筹安排移民的生产和生活。四是，移民自愿投亲靠友的，应当由本人向移民区县级人民政府提出申请，并提交接收地县级人民政府出具的接收证明；移民区县级人民政府确认其具有土地等农业生产资料后，应当与接收地县级人民政府和移民共同签订协议，将土地补偿费、安置补助费交给接收地县级人民政府，统筹安排移民的生产和生活。
4、提高移民对安置工作的参与程度，切实保护移民权益。为了保证移民的要求和意愿得到及时反映，扩大移民的知情权、参与权和监督权，减少纠纷、化解矛盾，新条例规定：一是，编制移民安置规划大纲和移民安置规划，应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见，必要时应当采取听证的方式；移民实物调查应当全面准确，调查结果应经被调查者签字认可并公示。二是，移民区和移民安置区县级人民政府应当将工程征收的土地数量、土地种类、补偿范围、补偿标准和金额以及安置方案等向群众公布，群众提出异议的应当及时核查，不准确的事项应当改正，核查无误的应当及时向群众解释；有移民安置任务的乡(镇)、村应当将资金收支情况张榜公布，接受群众监督。三是，土地补偿费和集体财产补偿费的使用方案应当经村民讨论通过；农村移民住房由移民自主建造，有关地方人民政府或者村民委员会应当统一规划宅基地，但不得强行规定建房标准。
此外，由于农村移民没有最低生活保障，一旦失去土地，就会失去赖以生存的根基，将会带来诸多社会问题，影响社会稳定，因此，新条例特别强调对农村移民应当坚持农业生产安置为主，保证移民拥有与安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。
问：新条例对移民后期扶持问题作了哪些规定？
答：大中型水利水电工程建设移民数量多、安置资源有限，要实现移民生活逐步达到当地农村平均水平的目标，国家决定调整移民后期扶持政策。为此，新条例作了以下规定：
1、建立后期扶持规划制度。移民安置区县级以上地方人民政府应当编制水库移民后期扶持规划，报上一级人民政府或者其移民管理机构批准后实施；经批准的规划是后期扶持工作的基本依据，应当严格执行；未编制后期扶持规划或者规划未经批准，不得拨付后期扶持资金。
2、明确后期扶持的对象。由于受搬迁安置影响程度深，加上安置区环境容量狭小、经济社会发展水平相对较低等原因，水库农村移民贫困问题比较突出，因此，后期扶持主要针对大中型水库农村移民。
3、规范后期扶持具体形式。后期扶持资金能够直接发放给移民个人的，应当尽量发放给移民个人，用于移民生产生活补助；也可以实行项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题；还可以采取两者相结合的方式。此外，各级人民政府在交通、能源、水利、教育等基础设施建设方面，应当对移民安置区予以照顾，国家在移民安置区和工程受益地区兴办的生产建设项目，应当优先吸收移民就业。
至于后期扶持的具体标准、期限和资金的筹集、使用管理等，均依照《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》执行。
问：与现行条例相比，新条例在其他方面作了哪些修改与完善？
答：1、完善移民工作管理体制，落实移民工作责任制。统一、明确的管理体制是移民工作顺利开展的组织保障，针对实践中存在的多头管理、职能不明、责任不清、力量薄弱等问题，为了与正在进行的移民管理体制改革相衔接，给整合移民管理机构、统一管理移民工作留出法律空间，新条例规定，移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制，国务院水利水电工程移民行政管理机构负责全国大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督，省级人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内移民安置工作的管理和监督。
2、加强监督管理，确保法律制度得到切实遵守。针对实践中个别水利水电工程在移民安置工作中方法简单、忽视甚至损害移民合法利益等问题，为了从制度上规范政府行为，切实保护移民利益，维护社会稳定，新条例规定：一是，国家对移民工作实行全过程监督与评估，有关地方人民政府和项目法人应当采取招标的方式，共同委托有监督评估专业技术能力的单位对移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金的拨付和使用情况以及移民生活水平的恢复情况进行监督评估。二是，国家对移民资金实行稽察制度，对有关人民政府及其部门的负责人依法实行任期经济责任审计，各级审计、监察机关应当依法加强对移民资金拨付、使用和管理情况的审计和监察。三是，明确规定了应当追究法律责任的违法行为，加大了处罚力度，尤其是对各级人民政府及其有关主管部门的工作人员设定了严格的法律责任。
问：为了贯彻实施好新条例，我们需要注意什么问题？
答：1、深入开展新条例的学习和宣传教育工作。有关部门和地方人民政府要组织工作人员认真学习新条例，同时要利用广播、电视、报刊等多种形式，向移民和工程建设单位广泛深入宣传新条例有关制度和国家对移民的后期扶持政策，释疑解惑，引导视听，避免因为政策的调整及对政策理解上的偏差引起不必要的社会波动，为新条例的实施打好基础。
2、尽快完成配套地方性法规、规章和规范性文件的清理工作。新条例出台是我国移民工作政策的一次重大调整，有关部门和地方人民政府要对相关的规章和文件进行认真清理，凡是和新条例抵触的，要尽快修改、废止，涉及到地方性法规的，要及时向地方人大提出修改、废止的建议；新条例要求有关部门和地方制定配套规定的，一定要尽快研究出台。各级法制机构要切实负起责任。
3、加强执法和监督，将新条例规定的各项制度落到实处。新条例的颁布施行，是党中央、国务院以人为本、执政为民理念的具体体现，各级地方人民政府一定要深刻认识到移民工作的重要性，以新条例的实施为契机，进一步加大对移民合法权益的保护力度，督促工程建设单位履行法定义务，将移民工作抓实、抓好。
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