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不听话才能获利？剖析地方政府违抗中央政策现象
本周的《学习时报》刊发王建署名文章《地方政府辨》，对地方政府违抗中央政策的现象就行了剖析。文章指出，中央与地方的矛盾冲突，其实质不是中央与地方的经济利益冲突，不是中央在与地方争利，而是中央政府要从全社会利益考虑，保持宏观经济的稳定与经济的长期可持续增长，地方政府则是为了获取自己的独立利益要摆脱中央政府对自身经济增长的束缚。
文章说，地方政府追求经济增长速度的压力首先来自于地方的利益。在中国目前的经济体制下，财政是采取“分灶吃饭”的制度，自己的人得自己养，地方政府所属的干部生活条件好坏，工资水平的高低，直接取决于地方政府的财政状况。而由于地方政府的财政收入直接与经济速度挂钩，只有创造出高速度，才能改善地方政府的财政收入状况，也才能提高当地干部的收入水平，所以，追求高速度并不是书记和省、市长一个人的愿望，而是符合当地所有干部的愿望，会得到当地政府所有职能机构和干部的支持。反过来看，一个无能的地方长官，做不出政绩，就往往得不到地方干部的支持与拥护，地方换届时就没有人投他的票。
文章说，由于财政体制的分灶吃饭，谁的速度快谁锅里的饭食就多就好，由此就形成了直观的比较，所谓“政绩”是比较出来的，速度低的地方政府往往承受着更大的压力，这种压力不仅来自上级，更来自当地干部群众，会认为领导无能。文章举例说，今年前7个月从工业增长率看，最慢的是宁夏，但也高达14.7%，这绝对不是一个低速度，要知道同期发达国家的工业速度只有2～5%，东亚地区发展中国家只有6～7%，但是与全国17.6%的平均水平相比就低了很多，就形成了压力，迫使速度低的地方政府的领导还得扩大投资和招商引资规模。
文章说，中国已经经历了28年的市场化改革，经济体制与运行机制已经基本转上了市场化轨道，地方政府为了追求高速度和财政收入，也得遵从市场机制，否则项目搞成了也形不成产值与财政收入。在本轮投资周期中，电力、钢铁等能源与原材料产业一度成为经济增长瓶颈，也是价格与利润上升最快的部门，这些产业就成为大量吸纳投资的领域，地方政府的大量违规也主要集中在这些领域，内蒙的例子就是个典型。从整体看，2003年新上的电力和钢铁项目中，经过国家发改委审批的，电力只占50%左右，钢铁只占20%不到，可见地方政府与中央的矛盾冲突是普遍现象。
文章指出，不听中央的话才能获得经济增长的利益，这似乎已经成了地方政府中的一个普遍现象。
文章举例说，从“九五”到“十五”前半期，中国经济增长率处在下行通道，开始出现了电力供给过剩，中央政府有意识地安排电力建设的速度放慢，并开始对高耗能与高污染的小电厂进行淘汰，但是山东省却顶风而上，不仅没有关停小电厂，反而建设了大批装机在5～13.5万千瓦的小电厂，2000～2003年共建设了515万千瓦，小电厂的发电能力已经占到山东全部供电能力的1/4。“九五”期间山东还闹缺电，但是当2003年中国新的经济增长高峰来临时，山东却成了全国罕见的不缺电的省份，甚至还有能力向河北供电。“十五”期间，山东的经济总量直逼中国第一大省广东，今年上半年，山东的企业利润规模已接近中国的两个大省广东和江苏之和。
文章说，这种无视中央政府产业结构调整政策的做法并没有得到制裁，反而以目前骄人的经济增长成绩赢得了普遍赞扬，自然就成了其他地方政府学习的榜样，很多省市近年来派员到山东“取经”，学的就是山东如何避开中央调控政策的手段。在中国能源供求矛盾日益激化和环境矛盾日益尖锐的背景下，这种急功近利，只图眼前，忽略长远的做法，是不应该受到鼓励的，现在却成了各地方政府学习的对象，而山东不过是一个例子，这种情况在中国的各级地方政府中是普遍存在的，在经济增长快的省份中尤其明显，而且有越演越烈的趋势。既然违抗中央政府政策的人都得了好处，抗命行为就成了普遍行为，反正是“法不责众”。
文章指出，中央与地方的矛盾冲突，其实质不是中央与地方的经济利益冲突，不是中央在与地方争利，而是中央政府要从全社会利益考虑，保持宏观经济的稳定与经济的长期可持续增长，地方政府则是为了获取自己的独立利益要摆脱中央政府对自身经济增长的束缚。从这点看，地方政府更象是一个企业，而不是一个政府。政府的作用本来是为了弥补市场机制失效，要考虑的主要是市场的“外部”性问题，但是由于“分灶吃饭”的财政体制，使地方政府有了独立的经济利益，地方政府的职能就不仅仅是中央政府职能的延伸，而是变成了独立的市场利益主体，只会考虑地方经济增长的“内部性”问题，而把保持宏观平衡、可持续发展、环境保护等这些“外部性”问题甩给中央政府。但是中央政府的政策方针必须依靠各级地方政府来实施，如果地方政府由于独立的经济利益也变成了“企业”，就必然会与中央政府的经济政策发生矛盾冲突，在实施过程中或是阳奉阴违，或是公然抗命，这些中央政府出台的政策就会被阻断、被架空，这就象一个人只有头脑，而没有手，政令出不了北京，有效率的宏观调控就成了理想。
文章分析认为，说到底中央与地方的矛盾冲突还是政府体制改革不彻底，目前的政府体制还不能适应市场经济的需要。即便中央有用人权，可以拿掉某些敢于抗命的地方长官，但是只要制度不变，换了谁上来也还是会“照方抓药”，中央与地方围绕经济管理方面的矛盾冲突就会永远持续下去，从这个意义上讲，处理个别行政长官只能是“扬汤止沸”，而不能“釜底抽薪”，可有一时之效，而不能彻底结束目前这种中央宏观调控低效、失效的状况。
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