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国家土地副总督察甘藏春
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国土资源部执法监察局副局长常嘉兴
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中国人民大学土地管理系叶剑平教授
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央视新闻频道《决策者说》9月22日播出节目《专访国家土地副总督察甘藏春》，以下为节目内容。
张羽：观众朋友您好，欢迎您收看今天的《决策者说》。在前不久国务院发布了一个文件，这个文件引起了从地方官员到普通百姓的广泛关注，什么文件呢？现在就拿在我的手里，是国务院《关于加强土地调控有关问题》的通知，其实从2003年到现在三年间，国务院
已经连续发布了十多个关于土地调控的通知了，目的就是要使土地管理变得更有规范，治理整顿土地使用的违规违法现象，而这次发布的文件被称作是具有标志性意义、里程碑式的一个文件，这是一个什么样的文件，会起到什么样的作用，为什么会出台这样的文件，今天我们就请一位嘉宾跟我们共同解读，首先让我们认识一下。
甘藏春简历
甘藏春，国家土地副总督察。湖北蕲春人，1958年11月出生，硕士研究生， 1989年1月起在国家经济体制改革委员会工作， 1995年起在国家土地管理局工作,历任政策法规与监督检察司副司长、司长，1998年7月起任国土资源部政策法规司司长。2006年8月任国土资源部党组成员，2006年9月任国家土地副总督察。
张羽：下面有请甘藏春副总督察。我想大家最近只要是注意新闻或者浏览网站，经常可以看到甘藏春副总督察的名字，我注意一条新闻，关于咱们这个调控文件，百姓非常关心，说这个调控文件出台以后，地价会涨，楼价可能还会涨，是这样吗？
甘藏春：这个问题可能各方面也比较关心，应该说这次文件有一个重要的措施，就是提高建设用地的取得和保有成本，从经济手段来遏制盲目占地的一个动因，但是提高的幅度对地价有多大影响，我们在起草文件过程中进行了测算。
张羽：我看有一种说法说要涨50%到60%。
甘藏春：不能一概而论，应该说房地产价格基本是持平的，因为房地产价格是个什么概念呢？基本上是通过招拍挂的方式竞争，通过市场竞争的方式，土地成本和房地产的价格之间有很大的一个空间。
张羽：甘部长实际给我们传递了一个非常明确的信息，第一，这个调控措施出台以后对于房地产市场价格来讲几乎没有什么大的影响。
甘藏春：如果说有影响，可能是有利于房地产市场的健康平稳发展，刚才讲，我们因为是工业地价偏低，造成了工业用地低成本过度扩张，这些措施出台之后，有可能提高工业用地的门槛，这样有一些简单的重复加工工业的用地可能减少，相反，土地利用结构当中，可能工业用地的比重稍微要减少一点，我们可以在整个结构当中适当增加普通商品房的供地，适当增加经济适用房的供地，适当增加廉租房的供地，总体来说，可能有利于房地产价格的平稳发展。
张羽：所以我觉得要真正领会这个文件的意图，还得去精读文件，这个文件我确实认真读了，我觉得这个文件好像出台的一个目的，它主要是要通过土地的调控来进行一个宏观调控，说通俗点，我们要讲到宏观调控，可能大家更多想到的是紧缩银根，实际上我们是在紧缩地根，或者规范地根，进行宏观调控，是这样吗？
甘藏春：应该说在这两年的宏观调控当中，我们常常在报刊、杂志和文件当中有那么个提法，管住银根和地根，管住两个闸门，一个是货币供应的闸门，一个是土地供应的闸门，就是说从成熟市场经济体制来看，宏观经济的调控手段主要是依靠货币政策、财政政策，我们新一届中央领导集体为了加强和改善中国的宏观调控，提出了运用土地政策参与宏观调控，这样我们国家形成了一个宏观调控有一个新的特点，既有货币政策，也有财税政策，还有产业政策，加上我们的土地政策，这是一个比较特殊的历史阶段做出的一个特殊的选择。
张羽：怎么来调控呢？通过土地政策。
甘藏春：通过土地政策调控，土地政策一个是要控制农地转为建设用地的总量和速度，我们总量控制了就可能抑制固定资产投资。第二个通过供地政策，来实现调控产业，比如有的产业是限制类的，或者说已经过热了，这一类产业的用地我就不提供了，有一些产业我们要鼓励，用地政策要鼓励，控制结构，控制总量，控制产业，来实现宏观调控的目的。
张羽：一说宏观调控，人们就想到的是收权，像这次土地调控政策出来之后，是不是中央要高度收权，对土地增加控制力呢？
甘藏春：在这个文件没出台之前，我也看到网上说土地调控的路线图已经形成了，形成中国实行完全的中央集权为主的一个管理体制，实际这几年，土地管理调控始终形成了一个比较明晰的思路，就是两个加强，一个是加强省级政府统筹管理本行政区域的能力，第二个是加强中央政府的土地利用的监管能力，所以按照这个思路，加强省级政府的统筹协调能力，我们2004年也开始了省以下国土资源管理的领导体制的改革，就是把市县的土地局局长、副局长，由地方块块为主的管理体制，双重领导，变成由省国土资源部门为主的管理体制，这次国务院的调控文件，依法由国务院审批的城市批字用地的权力简化了，由省级政府，主要由省级政府负责审核、监管。
张羽：没收权，等于在放权。
甘藏春：对，我们的总体思路是加强调控跟集中权力不是一个概念，相反来说，加强调控，恐怕核心问题是中央政府的国土资源管理部门应该加强监管能力，相反在微观问题上，具体项目审批上，应该尽量放到下面。
张羽：甘部长讲到，加强调控一个很重要的就是中央管理部门要加强监管能力，我这里有这么一个数据，说国土资源部去年对16个城市进行了卫星遥感监测，结果发现违法用地的宗数占到了新建设用地的60%，面积占到了50%，个别地方甚至已经达到了90%，而且势头还在上升。我不知道听到这样的数据，您作为国家土地副总督察是什么心情？
甘藏春：我觉得要讲两句话，第一句话，这几年运用土地政策参与宏观调控，应该取得了明显成效。比如说2004年比2003年土地供应量减少了23%，就是土地供应总量，2005年比2004年土地供应总量减少了17.9%。
张羽：就是近两年来土地供应的总量还是在不断减少的。
甘藏春：但是面临一些新的突出问题，一个是依法审批的闸门是管住了，以前地方政府越权批地这也很多，这一次依法审批的闸门是管住了，但是实际用地闸门没有管住，就是你刚才说的。
张羽：批的好像少的，但是用的好像并没有减少。为什么？
甘藏春：就是说我们因为现在都面临一个要快速城市化、工业化的进程，各个地方都要大干快上，用地计划指标就这么多，主要表现在要招商引资，要加强工业，怎么办？就招商引资，各地就比拼优惠条件，我这个地一亩地一百万，我50万，你20万，我不要钱，有的还要财政来补贴，这样形成了这么一个恶性膨胀的机制，加上我们现在还有一个形势就是以租代征也起来了，所以这是个新情况、新问题，正是出现了这些新情况、新问题，所以中央果断决策，出台了这么一个文件。
张羽：您刚才讲到了一些违法用地的情况，什么叫以租代征？
甘藏春：以租代征就是把农民集体的土地，是农用地，没有经过任何审批或者计划手段，直接以租期50年或者70年租给用地方，然后从事非农业建设。
张羽：这等于就是绕开了审批的门槛了。
甘藏春：对，因为农地转为建设用地是要符合规划，还有计划控制，还有一道审批程序，就是农地转用审批。因为整个国家，我们现在土地管理制度的核心四个字，用途管制，另外还有一条，占用基本农田，占一亩都要到国务院来审批。
张羽：这么严格。
甘藏春：对，当时在《土地管理法》起草这一条的时候，很多人不满意，说埋一个电线杆子也要到国务院来批吗？当时我们说基本农田是我们的红线，涉及到子孙后代的饭碗，必须从严审批，但是很多地方说要搞一个建设项目，刚好碰到这一块是基本农田，怎么办？知道到上面审批不了，要调整土地，乡一级土地利用整体规划，把基本农田的位置挪到其它地方，来规避审批。
张羽：我注意到国土资源部在形容土地违法违规现象的时候用的词叫做面广量大，花样迭出，怎么理解这个说法？我们看到说在土地的管理过程当中，有各种这样的违规违法现象，如果我们把它看作是一个人的病症的话，您觉得病因是什么？为什么会有这么严重的症状？
甘藏春：应该说这是一个综合症，有科学发展观的认识不到位的问题，还有我们的现行财税体制，还有政绩考核标准，比如我也在地方当过地方官，你不办工业，就业问题解决不了，财政问题解决不了，因为我们的税收体制主要是靠工商税收，所以还有一个我们经济发展快，GDP增长，那也是一个政绩。还有一个，恐怕还有一个利益机制，驱动机制，加上我们现在的各种监管还有一个过程。所以说应该说病因现在经过这几年摸索，基本找清楚了，这个处方也解决了，就是这次有一个总体方向，综合运用经济手段、法律手段，辅之以必要的行政手段，几管齐下来逐步解决盲目占地的问题。
张羽：我想关于现在咱们国家土地违规违法用地感触比较深的应该是咱们一线的执法者，我们今天把国土资源部执法监察局的副局长常嘉兴先生请到的演播室，欢迎您常局长。您到地方看到的这种普遍的违规违法用地的主要现象是什么呢？
常嘉兴：我们的感觉就是，从总的形势来看，那些大规模的违法设立开发区，违法圈地占地的现象蔓延的势头应该说得到了有效遏制。但是就像刚才你说的，土地违法行为这种量大面广的这种势头，应该说还没有从根本上得到扭转，每年全国发生的土地违法案件，就是我们立案查处的违法案件，应该说都在十几万件，全国各级主管部门查处的违法案件都在十几万件。
张羽：这是查处的，还有违规违法的没有进入到查处的范围有多少？
常嘉兴：肯定还有一部分。另外我们感觉，现在的土地违法问题一个很重要的方面在于一些基层的地方政府不执行国家的土地管理的法律法规和中央的有关政策，地方政府违法，我们认为是现在土地执法上面临的一个非常严重的问题，我们对1999年新《土地管理法》实施以来，全国的土地违法案件查处情况的统计，政府违法立案查处的政府违法的案件所占的比例大概将近20%，但是它涉及的土地面积要达到60%，所以我们感觉基层政府违法这一方面能够得到有效的遏制，应该说我们国家整个土地管理的局面会有很大的改观。
张羽：今天咱们涉及的问题比较专业，所以我请来了一位智囊，是中国人民大学土地管理系的叶剑平教授，欢迎您叶教授。因为叶教授是研究土地管理的，现在我们谈到土地违法的现象，就您的研究来讲，这几年我们土地违法现象主要的方式和手段是什么？
叶剑平：我想可能主要的一个原因，就是中央的目标和地方的目标两者之间不一致，从总体来说，从可持续发展的角度来说，中央就倡导了一个是保护和发展，从地方来说更强调的是发展，所以在的一个过程中，地方就一味地追求发展，好比这两者目标平行走，没有一个交集，在这样的一个情况下，上下的利益发生一定的冲突，就引起了一些法律上的问题，或者说执法不严的问题。所以刚才常局长也说了，主要还是政府违规为主的一种违法行为。
张羽：甘部长，我觉得好像对这些土地违法违规查处起来应该是非常困难的，因为他们是为了地方发展，是因公违法，你要说我以权谋私，查处起来可能相对方便一些。
甘藏春：这应该说是这几年我们执法监察工作当中面临的一个比较难办的事情，就是说因公违法，大家都比较同情。第二个，好像是为了地方的经济发展做了贡献，做了牺牲，但是从法律概念讲，你作为国家工作人员，你即使没有徇私舞弊，没有搞权钱交易，但是你滥用职权，玩忽职守，也是违法，因公违法也是违法，只要违法也应当承担责任。但是这些年看，有的查处了，也处分了，很快又调到异地升官去了，这是要解决的问题，也是我们要面临的一个大问题。
张羽：常局长，在你具体监察的过程当中遇到没遇到这样的现象，你觉得是违法了，但是地方是看作经济发展的功臣，你提出处理建议了，结果人家转身升官了。
常嘉兴：这种情况应该说在基层还是比较普遍的，刚才甘部长也说了，另外就是我们的处理力度上确实是还存在一些问题。我们对土地违法案件的调查，应该说事实查清是比较容易的，但是在处理上却相对来说比较难。
张羽：谁处理？是地方政府处理吗？
常嘉兴：地方的主管部门来处理，比如说我们国土资源部、省级的国土资源厅，以及市县的国土资源局，我们对事的处理应该说还是比较顺利的，因为即使我们不能处理，还有司法机关，还有一个强制执行的问题，甚至有一些可以追究刑事责任，但是涉及地方政府违法，就涉及对人的处理，人的处理就是，第一，我们的干部一般都是属地管理，地方政府包括有关部门，对这些因公违法的干部是有一种同情心的。第二，作为主管部门来说，我们对人的处理只有建议权，而没有实际的处分权。另外一种情况就是很普遍，就是这些干部即使是受了处分，他也没有因为受处分的那种羞耻感，反而觉得我是地方的功臣，包括一些地方领导都这么认为，异地升官的都大有人在，有的甚至升官了以后，反过来反而来主管我们的部门来了，成了我们的直接上司了。这些种种原因导致确实是这几年对人的追究力度还不大，这种情况也导致了为什么这些干部，为什么一些地方领导还敢于在这种国家实行最严格的土地管理制度的大环境下，还敢于铤而走险，就是因为没有把他们打疼，处分的力度确实还没有达到我们预想的目的。
张羽：你看我们也把现在土地违法违规使用现象这么普遍，原因总结了几条，一条叫做政绩需要，刚才也讲了，通过这种投资型拉动GDP，第二是财政需要，这个可以到时候再详细解释一下，我记得甘部长前不久说过一句话，说不能让土地出让金成为市长的零花钱，实际很多土地的出让最后成为了当地政府的一个预算外的一个收入，它可以随意支配的一个收入，是这样吗？
甘藏春：我们现在按现行的财政管理体制，土地的出让金属于地方财政的一个内容，它进了预算，但是往往是基金预算管理，它和一般预算不一样，相对来说，往往自由支配的幅度就比较大，应该说在这个问题上也脱离了人大的监管。
张羽：刚才讲到现在土地违规违法的这样一个病的状态，也分析了病因，这次我们出台这样一个文件，肯定是要照方抓药，来治这个病，我总结了几个手段，处方当中第一个是经济手段，其中有一条就是说把土地出让金出让款全额纳入到预算当中去，采取收支两条线，为什么要制定这样的政策，这样的政策怎么抑制土地的违规违法？
甘藏春：第一，收，那就是全部要纳入预算管理，纳入预算管理你就得要什么呢？你每年就要做预算，要算土地的出让收入多少。
张羽：先算出来？
甘藏春：先算出来，根据你那个地方的地价，比如今年就要做明年的土地供应投放到市场要多少，才能实现预算，实际有一个控制，总量控制。
张羽：它不可能随意增加土地的出让。
甘藏春：那有个预算法管理。第二个，从支出方面，应该限制得比较严，你看这个文件这一条，第一，要优先保证被征地农民的征地补偿费，安置补足费，这样政府不能打白条，不能欠征地款，这是优先保证。还有一个用于廉租房的建设，就是把土地增值收益部分，逐步让农民分享，让弱势群体分享。
张羽：像土地出让金对一个地方政府的收益到底占多大比例？
甘藏春：那要看在什么地方。
张羽：您可以随便举几个例子。
甘藏春：比如像发达地方可以一半一半。
张羽：可以占到一半？
甘藏春：那当然是。
张羽：这是经济手段，第二，我看这个处方，我来总结，叫做法律监察手段，这跟以前有什么不同吗？
甘藏春：国家土地的督察制度，设计是根据中国现在土地管理的一些特点来设计的，国务院赋予的职能主要就那么几条，代表国务院监督地方政府的土地利用和管理性，具体的职责，比如说目标责任制的考核，比如耕地保有量，基本农田的保护面积，每年的实际建设用地的监控。第二，用地是否合法合规要监管，所以说希望通过事前事中事后的监测，来促进或者帮助地方政府一起来共同管好土地。
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