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财产申报制让贪官“现形”完善党内监督迈出新步伐
——解读《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》
不久前召开的中央政治局会议传出信息：《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》作为重要的党内法规将颁布实施。这标志着我们党在加强党风廉政建设、完善党内监督制度方面迈出了新的步伐。
2006年3月2日，因受贿2.5万元、94万余元财产来源不明，湖北省荆州市民政局原副局长易先华被一审判处有期徒刑2年。易先华之所以东窗事发，源于2004年小偷供述出在易家偷窃26万余元的事实。无独有偶，内蒙古自治区乌拉特前旗一位科级干部搬家时竟将47万元存折遗忘在旧房子里，被民工拆房过程中意外发现。检察机关由此顺藤摸瓜，查出他的不明财产达400多万元。
小偷光顾贪官露馅，偷出“家财万贯”，房屋拆迁牵出“几十万元存折”，官员豪宅、名车相伴……诸如此类的腐败个案告诉人们，防腐拒变关口前移，防微杜渐，至关重要。《关于领导干部报告个人重大事项的规定》落到实处的一个重要前提是，必须使全党特别是领导干部深刻认识制定《规定》的重要意义，全面理解《规定》的精神实质。为此，我们邀请了党建理论专家中共中央党校组织部副部长、教授赵长茂，国家行政学院科研部主任、教授、博导许耀桐展开解读。
《规定》的历史渊源与亮点
记者：《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》有其历史渊源,与我国一直探索的财产申报制度有什么必然联系？
赵长茂：在改革开放新时期的反腐败斗争中，我国开始了对建立财产申报制度的探讨。这包括：1988年起草了一个关于国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案；1994年，将《财产收入申报法》列入立法项目；1995年中办、国办印发了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》；2000年12月，中央决定在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度，并于2001年6月15日颁布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。以上这些规定，主要就是要求官员报告个人和亲属的财产状况。
记者：为什么以往已经制定了有关党员领导干部报告个人重大事项的若干规定，这一次我们党还要制定新的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》呢？
赵长茂：党员领导干部向党组组织报告个人事项，始于1997年1月经中共中央、国务院批准的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的出台。《规定》要求，领导干部应报告的重大事项包括本人、配偶及子女在房产、婚丧喜庆、与外国人通婚、出国、经营企业、受到执法机构查处或涉嫌犯罪等。《规定》出台近十年来，在推动廉政建设方面发挥了一定的作用，但总体上看，效果并不理想。中央政治局会议指出，《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，将强调党员领导干部向党组织报告个人有关事项的职责，明确需要报告的事项，确定受理报告的机关，完善报告程序，强化监督检查，使这项制度更加切合实际，更加具有可操作性。
许耀桐：《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》应该针对原有规定存在的缺陷和不足，注重解决以下几个问题：
第一，增加财产申报范围。领导干部所申报的财产，必须比较全面、准确地反映申报者及家庭成员的财产状况。按照以往规定，申报的种类和人员范围过窄，如1995年《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，申报的内容只是强调个人“收入申报”，很容易给规避申报者以可乘之机。新的规定必须强调，申报的财产范围应当包括动产和不动产、债权和债务；申报的对象范围，既包括领导干部个人，也包括财产申报人的近亲属(父母、岳父母、妻子、子女以及与其共同生活的其他家庭成员)的财产，防止一些官员通过转移非法财产给其父母、未成年子女的方式来逃脱监控的企图。
第二，明确法定受理机构。按照以往规定，党员领导干部报告个人重大事项一般要求向各自单位的组织人事部门、纪检、监察机构报告，同时报上级人事部门、纪检、监察机构备案。这就形成这样一个错综复杂的关系：一个本该受到监督的领导者，却同时又是监督他的同单位组织人事部门、同级纪检、监察机构的顶头上司，其监督的有效性可想而知。要克服这一不足，需要建立一个规范的、独立的受理报告的机构，或者改变同级纪检、监察机构的隶属关系。
第三，扩大申报公开程度。按照以往规定，党员领导干部在把个人重大事项报告给组织后，只有少数领导知情，对其余的人则一概不予公开。其实，应该根据党员领导干部的公众化程度确定公开的范围，分为公众化程度高的实行完全的公开，公众化程度低的实行限制性公开。例如，美国的财产申报制度就分为公开申报和秘密申报两大类。所谓公开申报是指个人财产报告要向社会公开，任何公民均可查看或复印。大约有2.5万名高级官员和雇员要公开申报。秘密申报的材料则有限制地公开，由各单位内部掌握，适用于大约25万名政府中、下级官员和雇员。但是，如果申报者的财产申报有问题，有关司法机关调阅其申报资料的，则不在此限。
第四，实行严格的监督与惩处。从理论和实践相结合的角度说，为了不使党员领导干部重大事项报告制度流于形式，必须有一个让瞒报、漏报或不报者承担相应后果的“制度保障设计”。只有法规具有威慑力了，才能让党员领导干部申报的内容真实可靠。透过党章看《规定》
记者：从党章内容来分析，对党员领导干部的监督，在《规定》中是如何体现的？
赵长茂：自觉接受监督，是对党员领导干部的基本要求。中国共产党是执政党。每一位党员领导干部都必须清楚，作为领导干部的党员，不是一般党员，而是掌握并行使权力的党员。党员领导干部并非是没有任何私欲的圣人，权力的正确行使，既在于领导干部的自律，更在于组织和群众的监督。《中国共产党党章》第六章第三十四条明确规定：党的各级领导干部要“正确行使人民赋予的权力，依法办事，清正廉洁，勤政为民，以身作则，艰苦朴素，密切联系群众，坚持党的群众路线，自觉地接受党和群众的批评和监督”。可见，自觉接受监督，是作为党内宪法的党章对党员领导干部的基本要求，也是检验党员领导干部党性强弱的重要标准。既然监督是针对权力的，那么与权力行使有关的党员领导干部的“个人事项”，也就不是一般意义上的个人事项，或者说已不完全是自家“私事”，而是和公权力有关的个人事项，是应该通过向组织报告受到监督的“私事”。面对新形势下党员领导干部的社会联系和活动空间不断扩大的现实，对党员领导干部报告个人有关事项作出更加严格的规定，对党员领导干部的行为形成更强的制度性约束，是进一步加强廉政建设，保证党员领导干部廉洁从政的必然选择。
《规定》与公民隐私权保护不相冲突
记者：很多人关心的一个话题是，规定党员领导干部报告个人有关事项，与现在人们常说的隐私权保护有什么联系，有无冲突？
赵长茂：或许在一些人看来，规定党员领导干部报告个人有关事项，是侵犯个人隐私权。其实，这是一种误解。党员领导干部作为自然人或公民，当然享有隐私权，但党员领导干部的特殊身份又决定了其享有的隐私权不同于普通公民。由于党员领导干部的某些个人生活已成为政治生活的一部分，他们的那些与权力行使有关的、可能影响公共利益的个人事项理所当然地应向党组织报告，接受组织的监督。在我国，党员领导干部是掌握和行使公权力的特殊群体，他们手中的权力因为能够带来利益而被“亲朋好友”觊觎，私人活动由此成为一些有所企图的人接近领导干部进而建立某种特殊关系的最好媒介，领导干部的一些个人活动也就超出私事或家事的范畴。如果党员领导干部的所有个人事项都以“个人隐私”的借口掩藏起来，其后果自然可想而知。
通过规定党员领导干部报告个人有关事项来强化党内监督，不是党组织干涉党员领导干部的私生活，制造不必要的麻烦，而是党员领导干部廉洁从政的需要，体现着党对领导干部的关心爱护，也可以说是一种通过严格要求体现出来的关心爱护。建立党员领导干部报告个人有关事项制度的真正目的，是使握有行使公权力的党员领导干部不犯错误、少犯错误或不犯大的错误。
财产申报：反腐倡廉之根本
记者：从国际反腐败经验来看，此次规定是否借鉴了世界上通行的关于官员财产申报的制度？
许耀桐：国外成功的实践经验已经证明，让官员进行财产申报，是反腐倡廉最为根本的制度规定。在美国，其法律中对财产申报中的违规行为规定了严厉的处罚措施：对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，各单位可对当事人直接进行处罚；司法部可对当事人提出民事诉讼，法院可判处1万美元以下的罚款；对故意提供虚假信息的人，可提出刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。由于建立了一套比较严密的财产申报制度体系，虽然也有官员腐败的丑事发生，但是长时期来处于一个较低的水平上。因此可以说，我们党关于党员领导干部报告个人有关事项的规定，实质上就是借鉴、采纳世界上通行的关于官员财产申报的制度。
促进领导干部廉洁从政的重要举措
记者：如何评价《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》的重要意义？
赵长茂：历史经验证明，制度建设是落实党内监督、促进领导干部廉洁从政的重要保证。《规定》作为重要的党内法规，标志着我们党在加强党风廉政建设、完善党内监督制度方面迈出了新的步伐。
常言道：“千里之堤，毁于蚁穴”。党员领导干部向党组织报告个人有关事项，实际上就是从细微处防止权力腐败的重要举措。从近年来查处的各类腐败案件看，一些领导干部并非一开始就腐败，而是通常经历一个思想意识逐渐变化，在生活细节上放纵自己，或者被配偶、子女拖下水，一步步蜕变为腐败分子的过程。一些腐败分子在东窗事发之后常常发出的感叹是：如果组织上能及早地发现自己的问题并作出处理，自己就不至于走到违法犯罪的地步！当然，这是腐败分子在为自己找借口，但却提醒我们，防止权力腐败必须从细节抓起，关口前移，见微知著，防微杜渐。历史上扁鹊“洞见症结”的典故，阐释了一个“大必起于小，多必起于少”的道理。《规定》颁布实施，对于防治权力腐败来说，无疑是“治病于未发之前”或“治病于初起之时”之举。
许耀桐：为了保证官员廉洁自律，加强党风廉政制度建设，完善党内监督制度，真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制，中共中央制定了《规定》。这是高高挂起了制约腐败的达摩克利斯之剑。
腐败，即权力腐败，是一种滥用公权，使公权为私利所用，对国家和公民社会产生负面的、有害的行为。反腐倡廉，应该采取多项措施，例如，克服“官本位”观念，限制官员权力、降低官职含金量；发展社会主义民主，切实推行干部的民主选举；实施“阳光政策”，严格实行政务、党务公开；打破“官官相护”，进行铁面无私的监督；提高拒腐防变能力，加强对干部的廉政思想教育等等。但除了这些措施之外，还有一项最重要的措施，就是实施党员领导干部报告个人有关事项的制度。
众所周知，腐败分子的要害在于，以手中之权不合法地获得财产。而党员领导干部报告个人的有关事项，恰恰就是报告包括本人、配偶、共同生活的子女所拥有的大额现金、存款、有价证券、债权、债务、私有房产、私人车辆、土地使用权、贵重物品、名人字画、古董、投资、股份等基本情况。简言之，就是报告财产的来源和总量。腐败分子最怕的就是暴露自己非法占有的财产，一旦需要报告自己的财产状况，等于做了坏事后需自我先交代，谁还敢造次收受赃款赃物这个“烫手的山芋”！因此可以说，《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》是在对腐败施行釜底抽薪之术，是一把悬在腐败分子头上真正威力巨大的达摩克利斯之剑。
中央研究党员领导干部报告个人有关事项的规定
中共中央政治局8月29日召开会议，研究党员领导干部报告个人有关事项的规定等问题。中共中央总书记胡锦涛主持会议。
会议认为，加强党风廉政制度建设，完善党内监督制度，真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制，是加强党的执政能力建设和先进性建设的必然要求。制定党员领导干部报告个人有关事项的规定，是我们党为坚持党要管党、从严治党的方针，加强党员领导干部的监督管理、促进党员领导干部廉洁从政而采取的重要举措。随着我国改革开放和社会主义现代化建设的发展，应该根据新形势新情况，结合各地区各部门的实践，本着实事求是、突出重点的精神，对原有规定进行修订和完善。要强调党员领导干部向党组织报告个人有关事项的职责，明确需要报告的事项，确定受理报告的机关，完善报告程序，强化监督检查，使这项制度更加切合实际，更加具有可操作性。
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