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律师寄往北京的特快专递
经过整整3个月的调查和准备，河南省法律界较有影响的10名律师，终于把两份《法律建议》寄往了全国人大常委会和国务院。在这两份寄往国家最高权力机关常设机构和最高行政机关的“建议书”中，10名律师明确提出，“全国各地暂住证及类似制度严重违反法律，应予审查撤销”。
在我国存在了近20年的暂住证制度，一直是社会学和法学界专家联合“声讨”的对象。2003年《行政许可法》颁布后，全国许多城市都相继取消了该制度。但从今年年初开始，全国一些省市的公安机关，在“治安形势反弹”的压力下，发出了“恢复办理暂住证制度”的呼声。
2003年7月，沈阳率先在全国取消暂住证，2005年12月，又宣布恢复。
十律师“上书”建议取消暂住证
12月15晚，10名律师的代表、河南点石律师事务所的樊鸿烈律师，向本报记者出示了这两份“建议”的底稿。10名律师在“建议”中用六部分、约2500字阐述了他们的主要观点。
他们首先引用社会学观点，公民只要离开自己的家乡，就会被当地居民称作“外地人”；而社会的进步和经济的发展，从某种意义上来看，应该是全民参与的过程。全民参与经济建设，必然带来人口迁徙、流动人口管理等各种问题，这是社会的客观规律。政府不应该用行政的手段干预社会的客观规律，出台限制国民正常流动的措施。
在法律层面上，10名律师认为，2004年7月1日实施的《行政许可法》没有赋予国务院各部委(如公安部、财政部等)和省级政府设立行政许可的权利，所以原来由其发布的行政规章不应该继续执行。尽管省级政府可以设立为期一年的临时许可，但是一年后他们必须报请同级人大批准、形成法规后公布。然而到现在为止，全国没有一个省级政府通过有关暂住证的行政法规。
樊鸿烈律师接受本报记者采访时坚持认为：针对外地人群办理，并且不办暂住证就不允许在本地居住，这样的规定是典型的行政许可行为；一名中华人民共和国的公民，在自己的国度里还需要办理“暂住证”，这不符合最基本的法律精神。
本地人的“优越感”遭社会学家质疑
10名律师的行动，缘于去年郑州市相关部门准备悄然推行的“居住证”制度和郑州市法制局今年9月14日在当地媒体发布的一个政府决定的讨论稿。
2005年11月初，郑州市部分城中村以“警务区”的名义，向租住该村的外地人发布“通知”，要求必须办理“居住证”，否则限期搬离。
《大河报》于当月11日刊发了一篇名为《居住证集体亮相郑州“城中村”》的调查报道，并引用法学专家的观点对此进行了质疑。此后，郑州市公安局公开表态称，“公安部门没有宣布恢复办理暂住证，也不知道是哪个部门具体组织的”。
今年9月14日，郑州市法制局在当地主流媒体发布了《郑州市暂住人口登记规定》(征求意见稿)的全文，面向社会征求民意。
《河南商报》在随后的采访中，向社会发放了数百份民意调查表，征求外地人和郑州本地人对恢复办理暂住证的态度。结果显示，近80%的外地人坚决反对恢复办理暂住证；而58%的郑州本地人，却对该制度的重新实施表示了赞成和支持。
面对这种民意的尴尬反差，河南财经学院社会学教授刘志梅女士接受本报记者采访时说：“这个结果显然表明，本地人有优越感，但是这种感觉是内心深处的‘歧视感’在起作用。我们假设一下，如果一个郑州人到北京去，还回答同样的问题，会产生什么样的结果？恐怕不说，大家已经知道答案了。”
率先取消暂住证沈阳称有些“仓促”
10名“较真儿”的律师不仅把目光放在自己生活的城市。在“建议书”中，他们还专门提到了率先取消暂住证制度的沈阳市和暂住证制度饱受争议的广东省等地。
2003年7月22日，沈阳市取消了办理“暂住证”，随后，该市一名副市长在接受《沈阳日报》记者采访时表示，“暂住证制度涉嫌违反《行政许可法》”。此后几个月内，全国许多城市都相继或明或暗地取消了暂住证制度，郑州市也在此列。29个月后的2005年12月，《沈阳日报》又报道，沈阳将再次恢复办理针对外地人的暂住证(居住证)制度。
之后，全国各地公安机关都以治安形势、案件反弹等理由恢复了针对外地人的暂住证制度。
12月20日，记者连线了沈阳市公安局相关科室，证实了沈阳市公安机关在暂住证(居住证)上的不同政策。这名不愿透露姓名的工作人员表示：“暂住证取消后，对流动人口的管理困难很大，也遇到了不少问题。三年前作出的决定确实比较仓促。”
该局户政处一名工作人员还告诉记者：“我们是从今年5月1日起，要求外来人口到公安机关办理居住证的。居住证不仅能起到管理的作用，还在子女入学、工伤保险等方面享受一些待遇。外来人口是必须要办的，不办肯定不行。”
当地政府表态称会“综合考虑”
12月15日，樊鸿烈等律师将建议书送到了河南省政府和郑州市政府。
12月20日上午，郑州市法制局的赵慧英女士在接受本报记者电话采访时透露，郑州市法制局已经安排专人当面听取了律师代表的意见，会综合考虑治安形势等各方面因素，最终作出决定。但是关键要看他们的坚持是不是有道理、是不是正确。如果他们坚持的前提是错误的，就不存在争议的问题。” 河南省政府法制办公室法规处一位姓鲁的女士表示，郑州市政府的规定目前只是讨论稿，正处于公开征求意见阶段，不存在撤销的问题；至于律师们坚持的暂住证违反行政许可法的问题，她认为确实存有争议——暂住证属于行政审批，但并不是所有的行政审批都是法律意义上的行政许可。 管理外来人员可查验身份证
10名律师在致全国人大常委会和国务院“建议书”的最后写道：全国人大常委会2006年颁布实施了《居民身份证法》，该法已经对人口流动管理的证件问题作了详细规定。有关部门对流动人口的管理，完全可以通过加强对身份证的查验有效进行。
此外，2006年实施的《治安管理处罚法》也明确规定了对流动人口的身份证件登记制度。以上两部法律，已经足以解决对流动人口的管理问题，根本没有必要再采取暂住证制度。
暂住证在各地的“生存状态”
上海居住证暂住证暂时并行
上海新的居住证制度即将启动。在新的居住证规定出台以后，原先的暂住证制度是否取消成为关注的焦点。有关部门人员表示，两证将逐步并轨。
杭州修改法规方便外来暂住人员
取消暂住证作为外来人员租房、领取《外来人员就业证》的前提条件的规定，使法规的有关规定更符合《行政许可法》的精神。
武汉将取消暂住证
武汉市有关负责人表示，目前实施暂住证的依据与《行政许可法》相抵触，因此，取消这一证件，在全国各大城市已是大势所趋。
十名律师给国务院的信
河南省法律界较有影响的10名律师，近日将两份《法律建议》寄往了全国人大常委会和国务院。在这两份寄往国家最高权力机关常设机构和最高行政机关的“建议书”中，10名律师明确提出，“全国各地暂住证及类似制度严重违反法律，应予审查撤销”。以下为致国务院建议全文：
国务院：
我们是河南省的十名律师，在多年的法律实践中，我们共同发现了一个重大、也是重要的法律问题——各地政府纷纷越权或者违法，出台针对外地人办理暂住证件的制度。根据《宪法》有关规定，特向你们反映，并希望得到重视和回复。
一经济建设过程中的人口迁徙，是客观规律。户籍制度改革是近些年来国家相关部门积极推进的一项措施，也是民心所向的政策工程。客观的说，改革本身引起了全国人民的高度关注。针对流动人口(外地人)如何管理的问题上，我们认为应该由国务院经过慎重调研和充分考察后，制定行政法规予以规范。因为，“外地人”的概念，是随着公民自由迁徙而产生的自然现象。比如，河南人到北京工作，他是外地人；相对的，北京人到河南来，那么他就成了外地人。广义地来理解，公民只要离开自己的家乡，那么他就可以被当地居民称作“外地人”。而社会的进步和经济的发展，从某种意义上来看，应该是全民参与的过程。全民参与经济建设，必然带来人口迁徙、流动人口管理等各种问题，这是社会规律。政府有义务在法律的框架内，遵循规律管理好这个较为复杂的社会问题。
从法律的角度来看，《宪法》第42条规定：国家通过各种途径创造劳动就业条件。根据人员流动的状况，据我们了解，目前流动人口绝大部分为外出务工人员，暂住证制度不仅没有给他们创造劳动就业条件，反而限制了他们的正常就业。
二全国各地存在的暂住证制度，均属违法行为。2003年8月27日由全国人大常委会通过并颁布的《中华人民共和国行政许可法》，严格规定了各级行政部门设立行政许可的诸多条件。该法通过后不久，东北某市一名副市长便公开宣布，取消该市实行多年的暂住证制度。在解释取消原因是，该领导表示“因为暂住证制度与法律相冲突，必须取消”。此后一段时间内，全国绝大部分城市或公开、或暗中都取消了该制度。我们认为，在“行政许可法”颁布之后，原来在我国实行多年的暂住证制度确实已经违法。各地取消此制度应该是正确的，也是尊重法律的基本体现。
因为，“行政许可法”没有赋予国务院部委(如，公安部、财政部等)设立行政许可的权利，所以原来由其发布的行政规章不应该继续执行。从法律地位来看，根据“宪法”和“立法法”的规定，下位法和上位法相抵触时，下位法规定当然失效。
三郑州市公开请市民讨论要不要恢复办理暂住证制度，实属荒唐。今年9月14日，郑州市政府通过当地主流媒体，发布《郑州市暂住人口登记规定》(征求意见搞)。该讨论稿明确规定“为了更好的管理流动人口，对在郑州居住30天以上的外来人口办理‘居住证’……不按要求办理的，由公安机关给予警告、处以50元罚款”。
我们认为，郑州市政府欲实行的暂住证制度属于典型的行政许可规定，并且很明显把对象定在了外地人群身上。按照“行政许可法”的规定，在国家的层面上，设立行政许可应该依照法律进行；尚没有制定的法律的，行政法规可以设定行政许可；必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。
在地方设立行政许可的的层面上，因行政管理的需要确需立即实行行政许可的，省级人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时许可实施满一年，需要继续实施的应当提请本级人大人大及其常委会制定地方性法规。
该法第15条第2款的规定，地方法规和省人民政府规章不得设定应当由国家统一确定的，公民的资格、行政许可；……其设定的行政许可不得限制其他地区的个人到本地区从事生产经营和提供服务。
总上，我们认为，《郑州市暂住人口登记规定》(征求意见搞)的出台是违法的。
四省政府该纠正没有纠正，工作显有过错。今年11月底，我们注意到河南省政府在一个清理机关乱收费的文件中，公然认可各级公安机关收取暂住证工本费。实质上，同意了各地政府办理暂住证的违法行为。工作显有过错，应当予以纠正。
五人口管理已有完备法律可依。全国人大常委会2006年颁布实施了《居民身份证法》，该法已经对人口流动管理的证件问题，作了详细规定。有关部门对流动人口的管理，完全可以通过加强对身份证的查验有效进行。
此外，2006年实施的“治安管理处罚法”第56、57条也明确规定了，对流动人口的身份证件登记制度。
以上两部法律，已经足以解决对流动人口的管理问题，根本没有必要再采取暂住证制度。
六建议国务院依据“行政许可法”精神，审查全国各地暂住证规定，并予以撤消。据我们了解，目前我国包括北京、广州等经济发达城市、以及北方一部分欠发达城市，依然在使用已经违法的暂住证制度。
为此，我们特建议国务院能够对各地存在的暂住证制度以及类似制度，进行清理；并对身份证的使用、查验、登记等情况，制定更为详细的实施细则。或提请全国人大常委会就上述问题制定制定法律，以统一国家关于流动人口管理的法律制度，为建设宪法规定的社会主义法制国家作出贡献！
建议人：
河南点石律师事物所樊鸿烈律师
河南点石律师事物所胡剑南律师
河南点石律师事物所段笑永律师
河南点石律师事物所黄 昆律师
河南点石律师事物所王志坚律师
河南天基律师事物所宋俊萍律师
河南显赫律师事物所宋医峰律师
河南金博大律师事物所户建勋律师
河南昊中律师事物所王 成律师
河南天翔律师事物所陈志红律师
2006年12月15日
(毕远)
十名律师给全国人大常委会的信
河南省法律界较有影响的10名律师，近日将两份《法律建议》寄往了全国人大常委会和国务院。在这两份寄往国家最高权力机关常设机构和最高行政机关的“建议书”中，10名律师明确提出，“全国各地暂住证及类似制度严重违反法律，应予审查撤销”。以下为致全国人大常委会建议全文：
尊敬的全国人大常委会：
我们是河南省省会郑州市的十名律师，在多年的法律实践中，我们共同发现了一个重大、也是重要的法律问题——各地政府纷纷越权或者违法，出台针对外地人办理暂住证件的制度。根据《宪法》有关规定，特向你们反映，并希望得到重视和回复。
一经济建设过程中的人口迁徙，是客观规律。户籍制度改革是近些年来国家相关部门积极推进的一项措施，也是民心所向的政策工程。客观的说，改革本身引起了全国人民的高度关注。针对流动人口(外地人)如何管理的问题上，我们认为应该由国务院经过慎重调研和充分考察后，制定行政法规予以规范。因为，“外地人”的概念，是随着公民自由迁徙而产生的自然现象。比如，河南人到北京工作，他是外地人；相对的，北京人到河南来，那么他就成了外地人。广义地来理解，公民只要离开自己的家乡，那么他就可以被当地居民称作“外地人”。而社会的进步和经济的发展，从某种意义上来看，应该是全民参与的过程。全民参与经济建设，必然带来人口迁徙、流动人口管理等各种问题，这是社会规律。政府有义务在法律的框架内，遵循规律管理好这个较为复杂的社会问题。
从法律的角度来看，《宪法》第42条规定：国家通过各种途径创造劳动就业条件。根据人员流动的状况，据我们了解，目前流动人口绝大部分为外出务工人员，暂住证制度不仅没有给他们创造劳动就业条件，反而限制了他们的正常就业。
二全国各地存在的暂住证制度，均属违法行为。2003年8月27日由全国人大常委会通过并颁布的《中华人民共和国行政许可法》，严格规定了各级行政部门设立行政许可的诸多条件。该法通过后不久，东北某市一名副市长便公开宣布，取消该市实行多年的暂住证制度。在解释取消原因是，该领导表示“因为暂住证制度与法律相冲突，必须取消”。此后一段时间内，全国绝大部分城市或公开、或暗中都取消了该制度。我们认为，在“行政许可法”颁布之后，原来在我国实行多年的暂住证制度确实已经违法。各地取消此制度应该是正确的，也是尊重法律的基本体现。
因为，“行政许可法”没有赋予国务院部委(如，公安部、财政部等)设立行政许可的权利，所以原来由其发布的行政规章不应该继续执行。从法律地位来看，根据“宪法”和“立法法”的规定，下位法和上位法相抵触时，下位法规定当然失效。
三郑州市公开请市民讨论要不要恢复办理暂住证制度，实属荒唐。今年9月14日，郑州市政府通过当地主流媒体，发布《郑州市暂住人口登记规定》(征求意见搞)。该讨论稿明确规定“为了更好的管理流动人口，对在郑州居住30天以上的外来人口办理‘居住证’……不按要求办理的，由公安机关给予警告、处以50元罚款”。
我们认为，郑州市政府欲实行的暂住证制度属于典型的行政许可规定，并且很明显把对象定在了外地人群身上。按照“行政许可法”的规定，在国家的层面上，设立行政许可应该依照法律进行；尚没有制定的法律的，行政法规可以设定行政许可；必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。
在地方设立行政许可的的层面上，因行政管理的需要确需立即实行行政许可的，省级人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时许可实施满一年，需要继续实施的应当提请本级人大人大及其常委会制定地方性法规。
该法第15条第2款的规定，地方法规和省人民政府规章不得设定应当由国家统一确定的，公民的资格、行政许可；……其设定的行政许可不得限制其他地区的个人到本地区从事生产经营和提供服务。
总上，我们认为，《郑州市暂住人口登记规定》(征求意见搞)的出台是违法的。
四省政府该纠正没有纠正，工作显有过错。今年11月底，我们注意到河南省政府在一个清理机关乱收费的文件中，公然认可各级公安机关收取暂住证工本费。实质上，同意了各地政府办理暂住证的违法行为。工作显有过错，应当予以纠正。
五人口管理已有完备法律可依。全国人大常委会2006年颁布实施了《居民身份证法》，该法已经对人口流动管理的证件问题，作了详细规定。有关部门对流动人口的管理，完全可以通过加强对身份证的查验有效进行。
此外，2006年实施的“治安管理处罚法”第56、57条也明确规定了，对流动人口的身份证件登记制度。
以上两部法律，已经足以解决对流动人口的管理问题，根本没有必要再采取暂住证制度。
六建议全国人大依据“行政许可法”精神，审查全国各地类似规定，并予以撤消。据我们了解，目前我国包括北京、广州等经济发达城市、以及北方一部分欠发达城市，依然在使用已经违法的暂住证制度。
为此，我们特建议全国人大常委会能够对各地存在的暂住证制度以及类似制度，进行清理；并对身份证的使用、查验、登记等情况，制定更为详细的法律制度。或督促国务院就上述问题制定实施细则，以统一国家关于流动人口管理的法律制度，为宪法规定的建设社会主义法制国家作出贡献！
建议人：
河南点石律师事物所樊鸿烈律师
河南点石律师事物所胡剑南律师
河南点石律师事物所段笑永律师
河南点石律师事物所黄 昆律师
河南点石律师事物所王志坚律师
河南天基律师事物所宋俊萍律师
河南显赫律师事物所宋医峰律师
河南金博大律师事物所户建勋律师
河南昊中律师事物所王 成律师
河南天翔律师事物所陈志红律师
2006年12月15日
(毕远)
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