十届全国人大及其常委会一年来立法工作简述

　　十届全国人大及其常委会一年来立法工作简述

　　全国人大常委会法制工作委员会

　　2006年是全面贯彻落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会的重要一年，是十届全国人大及其常委会立法工作取得新的重大进展的一年。一年来，全国人大及其常委会坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕党和国家工作大局，深入贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中、六中全会精神，进一步加强和改进立法工作，不断推进科学立法、民主立法，向实现本届全国人大任期内基本形成中国特色社会主义法律体系的立法目标迈出新的坚实步伐。

　　过去的一年，全国人大常委会共审议了23件法律和有关法律问题的决定草案，其中14件已经通过，它们是：监督法、农产品质量安全法、护照法、刑法修正案(六)、义务教育法(修订)、企业破产法、合伙企业法(修订)、反洗钱法、农民专业合作社法、未成年人保护法(修订)、关于修改银行业监督管理法的决定、关于修改人民法院组织法的决定、关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定、关于加强法制宣传教育的决议；5件提请十届全国人大五次会议审议，它们是：物权法草案、企业所得税法草案、关于十一届全国人大代表名额和选举问题的决定草案、香港特别行政区选举十一届全国人大代表的办法草案、澳门特别行政区选举十一届全国人大代表的办法草案。此外，还对劳动合同法、突发事件应对法、反垄断法、禁毒法等法律草案进行了初次审议或者二次审议。

　　——审议通过监督法，推进人大监督工作的规范化、程序化和法制化。制定监督法是人大立法工作的一件大事，是完善人民代表大会制度的一项重要举措。监督法从酝酿、起草到审议通过，历时二十年，是改革开放以来立法过程时间最长的一部重要法律。为了把监督法起草好、修改好，几届全国人大常委会做了大量工作，地方各级人大常委会在探索和实践中提供了有益的经验。本届全国人大常委会本着对党和人民高度负责的精神，着力于体现人大常委会监督的特点和优势，注重监督的针对性和实效性，增强监督工作的规范性和可操作性，认真总结人大监督工作的实践经验，反复研究论证，广泛听取意见，对监督法草案作了重大修改。规范了监督法的调整范围，完善了监督形式和程序，重点对“一府两院”专项工作的监督、计划预算执行情况的监督、法律法规实施情况的检查和规范性文件的备案审查等方面作出了明确规定。充分体现了民主集中制、集体监督、有序监督的原则，符合我国国情和人大工作实际，凝聚了全国人大代表、常委会组成人员、地方各级人大同志和专家的集体智慧。监督法的颁布实施，对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，加强和改进监督工作，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法制建设，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　——审议修改物权法草案，完善中国特色社会主义物权制度。物权法是规范财产关系的基本法律，在中国特色社会主义法律体系中起支架作用，是一部政治性、政策性、专业性都很强的法律，备受社会关注。本届全国人大常委会高度重视物权法的立法工作，投入很大精力，做了大量工作，在上届全国人大常委会初次审议和本届全国人大常委会已作三次审议的基础上，2006年又进行了三次审议，从起草到经过七次审议，历时十三年，其审议次数之多，在我国立法史上是少有的。经过大量的调查研究，广泛听取意见，物权法草案作了重大修改，对物权法的基本原则，物权的保护，国家、集体和私人所有权、建筑物区分所有权，土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权等用益物权，抵押权、质权和留置权等担保物权都作了全面的规定。物权法草案的主要内容和立法时机已经比较成熟，全国人大常委会已经决定提请十届全国人大五次会议进行审议。制定物权法，从法律上完善中国特色社会主义物权制度，对坚持国家基本经济制度，规范社会主义市场经济秩序，维护人民群众切身利益，激发全社会创造活力，实现全面建设小康社会目标，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。

　　——审议通过企业破产法、农民专业合作社法和关于修改银行业监督管理法的决定，修订合伙企业法，进一步完善社会主义市场经济法律制度。社会主义市场经济是法治经济，优胜劣汰是市场法则，随着国有企业改革的深化，非公有经济的发展，社会主义市场经济体制进一步完善，1986年制定的适用于全民所有制企业的企业破产法(试行)已不适应现实状况，需要建立和完善新的市场主体退出机制和相应的法律程序。本届全国人大常委会组织重新起草并审议通过了企业破产法，增设了企业重整制度和破产管理人制度，进一步完善了企业破产程序和破产当事人有关实体权利的规定，有利于公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序。为了适应社会主义市场经济的发展，确立和完善多种类型的市场主体的法律地位，全国人大常委会对合伙企业法进行了全面修订，增加和完善了合伙企业的组织形式，扩大了举办合伙企业的合伙人主体范围，明确了合伙企业所得税缴纳办法，简化了合伙企业登记和清算手续，对于扩大社会就业，鼓励自主创新和风险投资，加强技术与资本的结合，促进专业服务机构做大做强，将发挥积极作用。在认真总结各地发展农民专业合作经济组织的实践经验基础上，制定了农民专业合作社法，从法律上确立了农民专业合作社的市场主体地位，规范了农民专业合作社的财产制度和分配方式，对于提高农民的组织化程度，促进农业产业化经营，推动社会主义新农村建设，具有重要意义。修改后的银行业监督管理法，赋予银行业监管机构在扩大监管范围方面必要的调查权力，并进一步完善和规范调查权的行使条件、程序以及有关的法律责任，有利于银行业监督管理机构更有效地履行监管职责，为强化银行业监管，规范监管行为，防范和化解银行业风险，促进银行业健康发展，提供更有力的法律保障。

　　——修订义务教育法，促进义务教育持续健康发展；修订未成年人保护法，促进未成年人全面发展。针对义务教育和未成年人保护中存在的突出问题，全国人大常委会全面修订了义务教育法和未成年人保护法。修改后的义务教育法，将义务教育经费保障机制以法律形式固定下来，明确义务教育不收学费、杂费；将促进义务教育均衡发展作为方向性要求确定下来，明确规定各级政府应当合理配置教育资源；将实施素质教育写入法律，进一步明确义务教育的方针和目标。这些重要的修改，对确保义务教育经费纳入财政预算并及时足额拨付，促进全国尤其是广大农村地区、贫困地区和民族地区义务教育的发展，尽快实现中小学生的素质教育和德、智、体全面发展，提供了有力的法律支持。修改后的未成年人保护法，进一步强化了家庭、学校、社会、国家对未成年人的保护责任，明确了未成年人的受教育权，对保护未成年人身心健康，保障未成年人合法权益，促进未成年人全面发展，将发挥重要作用。

　　——审议通过农产品质量安全法，维护公众的身体健康和生命安全。农产品质量安全法建立了农产品质量安全标准体系，加强了农产品产地管理，规范了农产品的生产过程，完善了农产品质量安全监督检查制度，有利于提高农产品质量安全水平，保障公众身体健康和生命安全，增强农产品竞争能力，实现农民增收。

　　——审议通过护照法，满足日益增长的对外交流的需要。为适应我国对外交往和人员交流日益增多，公民出入境数量大幅上升的需要，保护公民出入国境的权益，进一步规范护照的管理，护照法对护照的种类、签发对象、申请和签发程序、法律责任等作出规定，使护照管理工作进一步规范化、制度化。

　　——审议通过反洗钱法，维护国家金融秩序。为适应我国反洗钱斗争的实际需要，反洗钱法对反洗钱监督管理部门及其职责分工，应履行反洗钱义务的金融机构的范围及其具体的反洗钱义务，反洗钱调查措施的行使条件、主体、批准程序和期限等作出了规定。这些制度的确立有利于及时发现洗钱活动，追查并没收犯罪所得，遏制洗钱犯罪及其上游犯罪，有利于消除洗钱行为给金融机构带来的潜在金融风险和法律风险。

　　——审议通过刑法修正案(六)和关于修改人民法院组织法的决定，进一步完善刑事法律制度。针对违法犯罪出现的新情况，全国人大常委会及时地通过了刑法修正案(六)，对安全生产事故犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、妨害公司和企业管理秩序犯罪等规定进行了修改和补充，加重了处罚力度，对于保障人民群众生命财产安全，维护社会主义市场经济秩序，具有重要意义。为了确保死刑判决的慎重和公正，对人民法院组织法有关条款进行了修改，取消了最高人民法院可以授权高级人民法院行使部分死刑案件核准权的规定，将死刑案件核准权统一收归最高人民法院，严格控制和慎重适用死刑，充分体现了对人的生命权利的尊重和保障。

　　——审议通过关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定，促进两地交流和经贸往来。为缓解内地与香港陆路通关压力，适应内地与香港之间交通运输和便利通关的客观要求，全国人大常委会依据宪法原则，授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖。

　　——根据立法规划，全国人大常委会还审议了企业所得税法、劳动合同法、反垄断法、突发事件应对法、禁毒法等多项法律草案。企业所得税法是一部关系经济社会发展全局的重要法律。全国人大常委会对企业所得税法草案进行了认真审议，认为改革现行企业所得税制度，统一内外资企业所得税，有利于创造公平竞争的市场环境，是进一步完善我国社会主义市场经济体制的迫切需要，决定将企业所得税法草案提请十届全国人大五次会议审议。劳动合同法关系亿万劳动者的权益保护和劳动关系的和谐稳定。全国人大常委会高度重视劳动合同法的立法工作，2006年3月将这部法律草案向社会全文公布，广泛征求意见，在社会上引起积极反响，共收到各方面意见近20万件。还通过召开座谈会和开展调查研究等方式，深入听取各方面特别是基层群众的意见。全国人大常委会根据社会各方面提出的意见，对草案进行了认真修改并进行了第二次审议，现正在进一步修改完善中。

　　一年来，十届全国人大及其常委会在立法工作中始终坚持党的领导，坚持以人为本，坚持从我国国情和实际出发，在总结以往立法经验的基础上，锐意进取，开拓创新，进一步推进科学立法、民主立法，更加注重提高立法质量。概括起来，有以下几个特点：

　　第一，坚持正确的政治方向，坚决贯彻执行党的路线方针政策和重大决策。全国人大及其常委会依据宪法行使国家立法权，通过立法使党的主张和人民的意志相统一，经过法定程序成为国家意志，从制度上和法律上保证党的路线方针政策的贯彻落实。立法中，全国人大及其常委会牢牢把握正确的政治方向。审议监督法草案，严格按照党的十六大关于积极稳妥地推进政治体制改革的要求，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路。监督法充分体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，正确处理加强人大监督和坚持党的领导的关系，正确处理加强人大监督和支持“一府两院”依法行使职权的关系。审议和修改物权法草案，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持正确的政治方向，从我国的国情和实际出发，全面准确地体现和坚持社会主义基本经济制度；依据宪法和法律规定，对国家、集体和私人的物权实行平等保护的原则，同时针对国有财产流失的情况，加强对国有财产的保护；全面准确地体现现阶段党在农村的基本政策，维护广大农民群众的利益；针对现实生活中迫切需要规范的问题，统筹协调各种利益关系，促进社会和谐。通过的关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定，贯彻了中央维护香港长期繁荣稳定的基本方针政策，体现了中央对香港经济上的支持和关心。

　　第二，继续以制定和完善事关经济社会发展全局的重要法律为重点，坚持立法与促进改革发展稳定紧密结合。全国人大常委会通过立法进一步健全完善社会主义市场经济体制和发展社会事业的法律制度，推动经济社会协调发展。企业破产法为企业在市场经济条件下有序退出，实现优胜劣汰，促进社会主义市场经济健康发展提供了制度支持。企业所得税法为内资外资适用统一的企业所得税制度，建立统一、规范、公平竞争的市场环境，起到重要的引导作用。合伙企业法鼓励自主创新和风险投资，促进技术与资本的结合，推动社会主义市场经济发展。义务教育法和未成年人保护法为少年儿童的健康成长，为社会主义现代化建设事业兴旺发达、后继有人，提供了法律保障。全国人大常委会还通过制定反洗钱法、修改银行业监督管理法，抓紧制定劳动合同法等法律，进一步完善经济社会领域的立法，对经济社会的协调发展，发挥重要保障作用。

　　第三，正确处理各种社会利益关系，夯实社会和谐的法治基础。我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，具体利益不同的社会阶层、社会成员势必都会要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在内的上层建筑中来。全国人大常委会在立法中认真研究解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，正确处理以下关系：一是正确处理权力与权利、权力与责任的关系，防止“公共权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。在权力与权利的关系上，坚持职权法定、程序法定、公开公正、有效监督的原则，防止和控制行政权力的非理性扩张和滥用，保持权力与权利之间的平衡，确保公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。在权力与责任的关系上，坚持权力与责任统一的原则，在赋予有关国家机关必要权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督权力的行使，体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则。二是正确处理各种利益关系，维护最广大人民的根本利益，促进社会关系的和谐稳定。对于直接涉及不同群体、不同阶层的利益关系的法律，全国人大常委会坚持统筹兼顾长远利益与眼前利益、全局利益与局部利益以及各阶层、各方面利益的原则，争取以最合理的解决方案来统一大家的思想认识，从法律制度上尽量化解矛盾、减少不和谐因素。企业破产法就优先清偿破产企业所欠职工工资和社保等费用作了特别规定，妥善处理了保护职工权益和维护担保债权人利益的问题，有利于维护社会稳定。制定劳动合同法，坚持着眼于构建和发展和谐稳定的劳动关系，在侧重保护处于弱势地位的劳动者的前提下，兼顾劳资双方的合法权益，建立适合中国国情的劳动合同法律制度，努力为促进经济发展和构建和谐社会奠定重要基础。

　　第四，继续推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量。科学立法、民主立法是不断完备社会主义法律体系的内在要求，是切实提高立法质量的根本保证。一年来，全国人大常委会继续推进科学立法、民主立法，通过多种形式广泛听取社会各方面特别是基层群众的意见。一是通过公布法律草案、召开座谈会等形式听取社会各方面意见。劳动合同法涉及每个劳动者的权益，为更好地听取人民群众的意见，在总结向社会全文公布物权法草案经验的基础上，又将劳动合同法草案向社会全文公布，广泛听取各方面的意见，尤其是基层群众的意见，社会各界表示了极大的关注，全国人大常委会所收到的对劳动合同法草案的意见与其他法律案相比是最多的一次，其中来自基层劳动者的意见占到65%。在征求意见的过程中，立法工作机构还3次将整理汇总的人民群众的意见，通过新闻发布会向社会反馈，形成了立法机关与人民群众的互动。此外，还收到来自各省、自治区、直辖市和79个较大市人大常委会，45个中央有关部门，45家大型企业和高等院校、社会团体提出的意见。针对各方面意见集中反映的重大问题再深入进行调查研究，认真听取全国人大代表、用人单位、职工群众和专家学者的意见，逐一研究并反映到草案的修改之中。为修改完善物权法草案，全国人大常委会委员长和几位副委员长多次主持召开座谈会，直接听取对物权法草案的意见。立法工作机构先后召开了上百次座谈会，到20多个省(区、市)进行了深入调研，就一部法律草案征求意见范围之广、规模之大，历时之长是少有的。二是重视发挥全国人大代表在立法中的作用。人大代表是国家权力机关的组成人员。通过人大代表组成的人民代表大会表达人民的意愿，是人民群众实现有序政治参与的重要渠道。全国人大及其常委会在立法过程中高度重视全国人大代表的意见，认真研究和吸收人大代表通过议案提出的有关立法建议。在制定刑法修正案(六)时，采纳了有些人大代表提出的议案，扩大了洗钱活动中的上游犯罪的范围，增加了赌博犯罪的量刑档次，扩大了公司、企业人员受贿罪主体范围，提高了重大安全事故罪的量刑幅度等。根据有些人大代表提出的议案，在监督法中完善了职务罢免的有关规定，强化了执法检查，对预算超收收入的使用加强监督、严格控制不同预算科目之间的资金调剂等规定。为使全国人大代表在十届全国人大五次会议上能够更好地审议物权法草案和企业所得税法草案，全国人大常委会办公厅在大会召开前两个月，把两个法律草案和有关参阅资料送给全国人大代表提前审阅，还派立法工作机构有关工作人员到各地向代表汇报法律草案的有关情况和主要内容，听取代表意见，根据代表提出的意见，对法律草案作了进一步修改。三是就专业性较强的问题召开专题论证会。针对物权法草案中有关物权与债权的优先顺序、公共利益的界定、物权保护是否适用时效、能否以应收账款作担保等专业性较强的问题，召开了立法论证会，认真听取和研究专家学者的意见。全国人大常委会通过科学立法、民主立法的各种措施，对法律草案进行反复研究修改，使通过的法律更加符合客观规律，符合中国国情和实际，经得起实践检验。