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银川一市民状告城管部门“乱执法”两度败诉
一个简单的行政处罚案，一个只有100元的“官司”，原告投入了近千元，历时8个月“官司”还没有结束。日前，宁夏回族自治区银川市一位市民与银川市城市管理综合执法局的一场诉讼，引起了不少人的关注和思索。
“违法锁车”起争议
2006年3月3日下午，银川市某单位的王先生将汽车停放在银川市怀远西路工人文化宫西侧的空地上，到附近的一家饭馆就餐。1个小时后，吃完饭回来发现汽车车轮被锁，并看到机动车违章告知单。
王先生找来执法人员询问理由，答复违章停车。当时执法人员均为男性，当场未出示任何证件，就要罚款。王先生多次向执法人员解释此处不是人行道，无禁止停车标志。执法人员说应该有标志，已向上级反应。执法人员说最少罚款100元，并当场缴纳。王先生无奈当场交了100元，执法人员开具了收据。
因为王先生本人所在的单位也是一家行政执法单位，他对《行政处罚法》的程序比较熟悉，当天下午，王先生将此事及执法人员违反《行政处罚法》的有关事实向银川市政府督办12345反映，3天后，督办一名女同志答复让向城管部门反映。3月7日，银川城管西夏区执法支队二大队的一名男同志打电话让王先生去他们那里听解释，王先生在电话中告知了他们执法中存在的问题，并指出应该是他们到自己单位解释有关情况。那名男同志答应3天后到王先生办公室做解释，但是再也接不到他们的电话。
两度败诉
王先生投诉的本意是促进城管部门树立“执法为民”的思想，提高执法水平，不料结局却是这样。于是，王先生决定起诉银川市城市管理综合执法局。
王先生在起诉书中列举了银川市城市管理综合执法局的一些违法行为。如：银川市城市管理综合执法局锁车的行为与《道路交通安全法》的立法宗旨相抵触。《道路交通安全法》明文规定：“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离。机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处20元以上200元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放”。《道路交通安全法》设立此条款的目的是提高通行效率，保证交通通畅，只是对妨碍其他车辆、行人通行的处以罚款，并将影响通行的车辆拖走，并没有授权“锁车”，因此“锁车”的行为不合法。处罚依据与事实不符。王先生称他将汽车停放在怀远西路工人文化宫西侧的空地上，那里根本不是人行道。银川市城市管理综合执法局的处罚决定书中将王先生的违法地点写成“怀远西路”，这是一条几公里长的公路。执法人员连地点都没搞清，如何确定违法事实。从银川市城市管理综合执法局提供的一张照片上，只能看出执法人员在锁一辆停放在方砖上的车辆，根本无法判断是否是人行道。此外，银川市城市管理综合执法局执法人员为3名男性，无女性，未出示行政处罚证等任何证件，属违反法定程序。
2006年7月21日，银川市兴庆区人民法院判决，认为银川市城市管理综合执法局作出的处罚决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，予以维持。王先生不服，提出上诉。10月25日，王先生接到银川市中级人民法院终审判决书，驳回上诉，维持原判。
“无所不管”的城管没有执法依据？
“发生在郑州、银川的这两起案件又一次说明为城管立法的必要性和紧迫性，”近日，全国人大代表常金月对记者表示，在刚刚闭幕的全国两会上，常金月提出了“尽快为城管立法”的建议。
“城管执法人员和管理对象的冲突从何而来？”常金月认为，最重要的原因是城管执法职能、执法范围、执法手段等不够明确，没有具体的法律依据。
记者注意到，近年来，围绕城管执法队伍与执法对象之间的种种冲突，社会各界对于“尽快为城管立法”的呼声越来越高。在今年年初举行的全国两会上，30多名人大代表再次联名提出议案，呼吁加快为城管立法的步伐，必须对城管长期以来“借法执法”的情况进行全面审视，制定城管执法的专门法规。
国家行政学院应松年教授表示，我国的城管队伍是从1997年开始进行的相对集中行政处罚权制度改革试点工作的载体，10年来对解决我国行政管理中存在的职责交叉、多头执法、重复执法、执法扰民、效率低下和行政执法机构膨胀等问题，进一步全面推进依法行政，加快法治政府建设，起到了十分重要的推动作用。
但据记者了解，在城市管理综合行政执法领域，我国至今还没有出台一部全国性的城市管理综合行政执法的独立法规。到底城管该管什么，目前，在国家层面还没有一个统一的机构来回答这个问题，只是原则上规定相对集中行政处罚权的工作由国务院法制办总体协调，这样的机制导致城管执法的合法性屡受争议。
记者采访的几位行政法学家表示，城管执法的一个重要特征就是综合性，城管似乎“无所不管”，执法职能与卫生、工商、规划、园林、交管等政府部门均有交叉，而且这种执法范围缺乏稳定性，今年城管不能涉足的管理领域，可能明年下发一个红头文件就允许管了，反之也一样。由此，城管立法的重要目的之一就是严格界定城管的执法范围，哪些领域城管可以执法，哪些领域专属于其他行政部门管理，城管不能进入。城管和其他部门的管理职能有交叉和冲突的执法领域，应如何划定执法权限，不能形成“有利益就争着管、无利益就没人管”的局面。
其次是解决城管的执法手段问题，如果能够认定城管执法是行政执法的一个组成部分，立法就应赋予其法定的执法手段。这种执法手段还应和城管的管理职能相对应，如调查权、罚款权在立法中是否予以设定？如果设定，其权限又该如何掌握？如何避免与其他部门的行政处罚权发生冲突和矛盾？在城管行使处罚权时，如何保障执法对象的司法救济权？上述问题都是对城管执法立法不容回避的问题，必须一一得到解决。
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